Только пандемия коронавируса помешала тому, чтобы новость о принятии Верховной Радой Украины 31 марта 2020 года законопроекта № 2178-10 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно условий оборота земель сельскохозяйственного назначения» (далее - «Законопроект №2178») стала на несколько месяцев лидером обсуждения, но и без того указанная тема является постоянным хедлайнером в юридической, экономической и политической тематике. Имея в своем портфеле защищенную диссертацию по специальности 12.00.06 трудно удержаться и не добавить свои «5 копеек».
Несколько слов о том, что такое мораторий
В 2017 году Украина праздновала печальный юбилей - 100-летие отмены свободного оборота земель сельскохозяйственного назначения. Ведь в 2:00 ночи с 8 ноября (26 октября) на 9 ноября (27 октября) 1917 года был принят первый инспирированный октябрьским переворотом нормативный акт - так называемый «Декрет о земле»:
«Право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду, либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема».
Молодые не помнят, но в течение 75 лет земля была определенным сакральным элементом, будто принадлежала всем, но, по сути, никому, кроме «пролетарского государства».
Только в январе 1992 года и сначала декларативно в Законе Украины от 30.01.1992 г. № 2073-XII «О формах собственности на землю», а затем более конкретно в новой редакции Земельного кодекса Украины (в редакции Закона Украины от 13.03.1992 г. № 2196 -XII), впервые стало разрешенным приобретать в собственность землю для ограниченного числа целей (для ведения фермерского хозяйства, личного подсобного хозяйства, для строительства и обслуживания жилого дома и хозяйственных зданий и т.д.).
Однако параллельно были приняты нормативные документы, которые, по сути, превратили все эти начинания только в декларации. Так, согласно новой редакции Закона Украины «О крестьянском фермерском хозяйстве» возможность получения права собственности на землю была обусловлена как запретом на отчуждение фермерской участка в течение 6 лет, так и конкурсным отсевом кандидатов в фермеры, все вместе превратило выделение земли для ведения фермерского хозяйства в коррумпированную и сложную процедуру. Фактически с принятием каждого нормативного акта об упрощении приватизации или распаевании сельскохозяйственных земель, сразу появлялись акты по ограничению оборота земель.
Печально известный пункт 15 Переходных положений Земельного кодекса Украины (далее - «ЗКУ») появился сразу после принятия ЗКУ в его первой редакции и предусматривал временный (до 1 января 2005 года) запрет продажи земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, другого товарного сельскохозяйственного производства и земельных долей (паев), а с принятием Закона Украины от 19.12.2006 г. № 490-V «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины относительно запрета продажи земель сельскохозяйственного назначения до принятия соответственных законодательных актов» указанный запрет принял всеобъемлющий характер, поскольку к землям под запретом были добавлены распаеванные земельные участки личного крестьянского хозяйства и к продаже было приравнено изменение целевого назначения земли.
Почти каждый год парламент срок действия запрета продолжал «временно» на год, и упорно не принимал закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) 22 мая 2018 года в решении по делу «Зеленчук и Цыцюра против Украины» указал:
«... номинально ограничения по обороту сельскохозяйственных земель были введены временно до введения надлежащей инфраструктуры рынка земель в Украине, при этом подобная инфраструктура рынка земель так и не была введена, а действие запрета на оборот земель неоднократно продлевалось. ... Это свидетельствует об отсутствии последовательности в действиях органов власти».
Также ЕСПЧ обратил внимание на то, что хотя 22 из 32 государств-членов Совета Европы, которые обследовались, совершили земельные реформы после 1990 года, ни одна из этих стран с тех пор не наложила такой общий неопределенный запрет в формате «ни разрешено, ни запрещено» как в Украине.
Ключевой проблемой моратория, по сути, является не сам запрет оборота земли как таковой, а неопределенность ситуации, псевдо-временный запрет в формате «немного подождите, вот-вот».
Действие «мораторного» 15 пункта, что сначала был внедрен на четыре года, затем в течение 15 лет продлевался одиннадцать раз и чаще всего на год! Так что, если ключевой проблемой была неопределенность, то попробуем разобраться, насколько предсказуемым станет рынок земли после принятия законопроекта 2178-10.
Вступление в силу
Начнем с того, что бурно обсуждаемый Законопроект №2178-10 пока еще не стал законом. Теоретически Президент еще может даже ветировать законопроект, и это не выглядит таким уж невероятным, учитывая, что сам Законопроект №2178-10 принят под ощутимым давлением со стороны МВФ, и в случае отсутствия ожидаемого властью транша от МВФ, может пострадать и земельная реформа.
Вступает в силу закон более чем через год - с 01 июля 2021 года. Почему так долго? Здесь несколько причин. Во-первых, законопроект №2178-10 предусматривает специальные нестандартные требования к сделкам с мораторной участками (минимальный уровень цены, подтверждение источников средств для приобретения и т.п.), в законопроекте есть ссылка на то, что процедура проверки соответствия приобретателя прав на землю будет определять специальный Порядок, разработанный Кабмином, поэтому необходимо разработать и принять определенный массив подзаконных актов, во-вторых, общество должно привыкнуть к новой реальности. В-третьих, власть может использовать отмену изменений, в случае, например отсутствия транша по МВФ.
Изменения в изменениях
Сам по себе Законопроект №2178-10 был альтернативным поданному в сентябре 2019 года правительственному законопроекту №2178, который выглядел более либерально, чем Законопроект №2178-10. И сам Законопроект №2178-10 с момента принятия его в первом чтении очень сильно уменьшился в объемах реформирования и ограничений.
1) Сколько земель в одни руки? Если осенью разрешенная концентрация земли в собственности была определена на уровне 15% земель сельскохозяйственного назначения области и 0,5% - страны, то уже в январе было заявлено о 35% земель отдельной общины и только 8% земель сельскохозяйственного назначения области, наконец в марте 2020 года из окончательного текста проценты исчезли вообще, и теперь количественное ограничение по приобретению земель выглядит как «общая площадь земельных участков сельскохозяйственного назначения в собственности гражданина не может превышать десяти тысяч гектаров».
Причины внесенных изменений в редакциях законопроекта является для всех более или менее понятными. В принципе, могло быть хуже, ведь очевидно, что 10 000 меньше чем 500 000, но с другой стороны это больше чем 1000 или обсуждаемые в прессе ограничение в 100 гектаров «в одни руки».
2) Временный запрет приобретения земель юридическими лицами. Эти изменения вызывают больше всего нареканий у автора, поскольку принятый в первом чтении Законопроект №2178-10 не предусматривал даже близко ничего подобного.
Возможно, не все это осознают, но принятая новым законом норма (Приобретение права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения юридическими лицами, созданными и зарегистрированными по законодательству Украины, участниками (учредителями) или конечными бенефициарными собственниками (контроллерами) которых являются лица, не являющиеся гражданами Украины, может осуществляться со дня при условии одобрения этого на референдуме) выходит за пределы «мораторной» земли и, по сути, блокирует распоряжение значительного количества сельскохозяйственных земель, которые уже есть в собственности юридических лиц. И если часть из земельных участков, которые «попали» под запрет являются территориями традиционно большого агропроизводства (например, земли фермерских хозяйств), то земли для ведения садоводства были в последние годы сельскохозяйственными только номинально, на таких территориях выросли сотни коттеджных и садовых городков, по сути, эти земельные массивы стали на практике ближе к землям застройки, чем к чисто сельскохозяйственным. Обычно стоимость продажи участков «для ведения садоводства» выше других сельскохозяйственных земельных участков и рассчитывается часто за сотку, чем за гектар.
По сути, если для граждан земельный мораторий заканчивается, то для бизнеса земельный мораторий начинается.
Автор чрезвычайно скептически относится к идее проведения референдума о продаже сельскохозяйственных земель иностранцам и юридическим лицам, ведь не популистские реформы редко поддерживаются большинством населения. Почему бы тогда не выносить на референдум, например, вопрос утверждения государственного бюджета или открытия игорных заведений?
Концепция юридических лиц возникла еще тысячи лет назад и выдержала проверку временем даже в условиях советского и нацистского тоталитаризма. Юридические лица создают те же граждане, которым предоставлено право продавать землю. В самом по себе желании человека отделить определенное имущество, передав его лицу и ограничить риски взысканий только объемом передаваемого в бизнес имущества нет ничего недобросовестного a priori. Конечно, юридические лица используются для определенных «схем», связанных с уклонением от требований закона, но и автомобиль может использоваться как для совершения преступления, так и для перевозки больных.
По мнению автора, запрет продажи сельскохозяйственных земель юридическим лицам является сугубо популистской уступкой диванным критикам Законопроекта №2178-10 и не имеет в своей основе экономической или юридической логики.
3) Конфискация без преступления. Законопроектом №2178-10 впервые за годы применения украинского законодательства так четко и недвусмысленно урегулированы последствия сделок, заключенных в нарушение определенного общественного порядка. Концепция сделок «нарушающих общественный порядок» существовала в украинском законодательстве и активно применялась представителями прокуратуры в 90-х и нулевых годах. Но указанная концепция предусматривала своим последствиям только недействительность таких соглашений, а затем реституцию, то есть возвращения имущества сторонам. Теперь же новая редакция статьи 135 ЗКУ предусматривает не возврат земельного участка предыдущему владельцу, а безвозмездную конфискацию у неправомочного покупателя с выставлением земельного участка на продажу на торгах. По мнению автора, использование в Законопроекте № 2178-10 трактовки понятия «конфискации» является слишком смелым шагом. Есть основания предполагать, что такая норма Законопроекта №2178-10 может быть не поддержана на практике украинскими судами или вообще признана неконституционной в Конституционном суде.
4) Le Moratorius est mort, vive le Moratorius! Много споров ожидается по поводу применения пункта 14 раздела «Переходные положения» ЗКУ. Напомню, что ни в первом правительственном законопроекте № 2178, ни в принятом в 1 чтении законопроекте №2178-10 ни одного упоминания о пункте 14 не было. По мнению автора, формулировки о запрете «отчуждения земельных участков сельскохозяйственного назначения государственной и коммунальной собственности», нельзя считать удачным, ведь законодательство не содержит определения термина «отчуждение», и вполне обоснованно к такому «отчуждению» может быть приравнена и приватизация земли, поскольку также предусматривает переход права собственности на земельный участок от государства к частному лицу. По сути, состоялась не отмена земельного моратория, а модификация моратория в новый формат. Единственным исключением для запрета на отчуждение является предоставленное Законопроектом №2178-10 (п. 6 Переходных положений ЗКУ) определенным гражданам право на выкуп земельных участков, находящихся в их пользовании на праве постоянного пользования и пожизненного наследуемого владения, но будут ли украинские судьи всегда рассматривать в случае конфликта закон в пользу пункта 6, а не пункта 14.
В целом автор при всех высказанных выше критических замечаниях оценивает принятие Законопроекта №2178-10 положительно, ведь сам факт доведения до конца многолетней эпопеи с многочисленными отсрочками действия пункта 15 ЗКУ стал уже давно плохим анекдотом. Даже с учетом многочисленных ограничений, которыми сопровождается разрешение на продажу сельскохозяйственных земель, оно в случае вступления закона в силу способно существенно повлиять на новое развитие аграрных отношений в Украине. Но за время до 1 июля 2021 года может измениться еще очень много.
Автор: Виталий Правдюк, адвокат, кандидат юридических наук, руководитель ЮК «Бизнес Форс»
Обратите внимание, что уберечь имущество от рейдеров помогут сервисы SMS-маяк и SMS-маяк Земля, с помощью которых можно оперативно узнать об изменениях в реестре недвижимости (через SMS-сообщение, электронным письмом или же через сообщение в кабинете пользователя).
Сервис также доступен в комплексной экосистеме информационно-аналитических продуктов LIGA360, которая предоставляет весь необходимый инструментарий для работы руководителя, юриста, бухгалтера и специалистов других специальностей. Получите тестовый доступ и убедитесь, что удаленка не препятствует производительной работе.
