28 января 2021 года Верховная Рада Украины приняла во втором чтении и в целом проект Закона «О Бюро экономической безопасности Украины» № 3087-д от 02.07.2020 (далее - «Закон» и/или «Законопроект»), который предусматривает создание в Украине Бюро экономической безопасности (далее - «БЭБ»).
Важность оптимизации системы уголовной юстиции, которая, среди прочего, предусматривала бы устранение дублирования функций правоохранительных органов и создания БЭБ как единого органа по расследованию преступлений в экономической сфере, ярко иллюстрируется последней статистикой досудебного расследования уголовных производств по статье 212 Уголовного кодекса Украины (уклонение от уплаты налогов).
Так, в 2018 году в целом было зарегистрировано 1099 уголовных производств по статье 212 Уголовного кодекса Украины (далее - «УК Украины»), из них только 39 передано в суд с обвинительным актом. За 2019 год было учтено 852 уголовных производства по статье 212 УК Украины и направлено в суд лишь 22 обвинительных акта.
И, наконец, за январь-декабрь 2020 года было зарегистрировано 910 уголовных производств по ст. 212 УК Украины. Было закрыто 124 уголовных производства, а в суд направлено лишь 10 обвинительных актов! Для полноты картины следует также отметить, что за прошедший 2020 год кроме 10 обвинительных актов в суд также было направлено 28 производств с ходатайством об освобождении от уголовной ответственности по статье 212 УК Украины. Таким образом, из 910 зарегистрированных уголовных производств было закрыто 124, а в суд было направлено лишь 38 (10 с обвинительным актом и 28 с ходатайством об освобождении от уголовной ответственности).
Учитывая указанную статистику, можно обоснованно предположить, что многие уголовные производства по уклонению от уплаты налогов начинаются в случаях, когда явно отсутствует состав преступления по ст. 212 УК Украины, а досудебное расследование может осуществляться для оказания давления на бизнес. При этом, во время таких расследований уголовных производств по уклонению от уплаты налогов, налоговая милиция может осуществлять ряд таких следственных и процессуальных действий, как обыски, изъятие вещей и документов, допросы сотрудников, арест счетов компании и т.п. Такие действия правоохранителей является своеобразным давлением на бизнес и могут частично или полностью парализовать работу любой компании, которая попадает под «прицел» расследования.
Учитывая вышесказанное, очевидна необходимость внедрения новых аналитических подходов для противодействия экономическим преступлениям и проведения эффективных расследований. С нашей точки зрения, среди прочего, это должно быть сделано путем выполнения системной рекомендации Совета бизнес-омбудсмена запретить уголовное преследование лица за уклонение от уплаты налогов до окончательного согласования налоговых обязательств. Ведь часто правоохранительные органы начинают досудебное расследование и проводят следственные действия несмотря на то, что налоговые обязательства являются несогласованными (имеющийся налоговый спор в порядке административного или судебного обжалования) и фактического непоступления средств в бюджет еще нет, а значит нет и состава преступления по ст. 212 УК Украины. А также путем создания правоохранительного органа нового формата, работа которого осуществлялась бы с учетом аналитики, в соответствии с наилучшими практиками стран Европейского Союза.
Так, на протяжении последних 5 лет Совет бизнес-омбудсмена (далее -«СБО») неоднократно выражал свою позицию относительно необходимости создания единого органа по расследованию преступлений в экономической и налоговой сферах. И такая позиция бизнеса и СБО заключалась именно в создании нового органа на основе «аналитического» подхода в его роботе, без силового блока и «маски-шоу». Такие предложения вносились в предыдущие проекты Законов «О национальном бюро финансовой безопасности Украины» и «О Бюро финансовых расследований». В конце сентября 2020 года Совет бизнес-омбудсмена подчеркивал необходимость доработки уже последнего законопроекта о БЭБ и на что стоит обратить внимание при принятии Закона во втором чтении.
Год спустя предыдущий проект Закона «О Бюро финансовых расследований» № 1208-2 от 18.09.2019 так и не был принят во втором чтении, законодатель, наконец, создал БЭБ как единственный орган с полномочиями и подследственностью по расследованию экономических преступлений. Что же предусматривает принятый Закон и какие изменения следует ожидать бизнесу?
В первую очередь можно отметить, что вариант Законопроекта, предложенный Комитетом по вопросам финансов, налоговой и таможенной политики (как главным комитетом) в окончательной редакции (ко второму чтению и в целом) является более доработанным и учитывающим много замечаний и предложений СБО. При этом, во время доработки к законопроекту было подано 1528 поправок, из которых было учтено 1102 и отклонено 426. Далее более подробно рассмотрим, какие изменения предусмотрены Законом и какие замечания бизнеса и СБО были учтены в последней версии Законопроекта.
1. Относительно необходимости внедрения действенных механизмов общественного контроля
В соответствии с последней редакцией Законопроекта, Директор Бюро экономической безопасности Украины назначается на должность Кабинетом Министров Украины по представлению Премьер-министра Украины по предложению комиссии по проведению конкурса (далее - «Конкурсная комиссия»). Обращаем внимание на то, что в редакции к первому чтению было указано, что директор Бюро экономической безопасности Украины назначается на должность Президентом Украины.
В этом контексте можем обратить внимание на рекомендации СБО о необходимости введения действенных механизмов общественного контроля при назначении руководства и отборе работников нового органа. Так, наша принципиальная позиция заключалась в том, что руководитель и сотрудники БЭБ должны быть отобраны на конкурсной основе в несколько этапов без предоставления каких-либо преимуществ кандидатам, которые сейчас работают в существующих правоохранительных органах. СБО отмечал, что для достижения этой цели должно быть обеспечено надлежащее представительство общественности и предусмотрены действенные механизмы общественного контроля при избрании и увольнении работников БЭБ, включая проверку на добропорядочность.
Редакция Закона ко второму чтению, к сожалению, не предусматривает прямое участие в Конкурсной комиссии представителей ведущих бизнес ассоциаций и не предусматривает участие авторитетных зарубежных специалистов, как это предусмотрено в Законе Украины «О Национальном антикоррупционном бюро Украины».
При этом законодатель определенным образом все-таки попытался добавить положения, которые бы предусматривали определенные формы общественного контроля. Так, в последней редакции Законопроекта предусмотрено, что:
- кандидатуры лиц для назначения Верховной Радой Украины избираются из представителей общественных объединений, профессиональных союзов и их объединений, ассоциаций, организаций работодателей и их объединений, негосударственных средств массовой информации, зарегистрированных в установленном порядке и прошли обсуждение на специальном открытом заседании комитета Верховной Рады Украины;
- заседания конкурсной комиссии открыты для представителей международных организаций, средств массовой информации и журналистов. Обеспечивается видео- и аудио фиксация, трансляция в режиме реального времени заседаний конкурсной комиссии на официальном сайте Кабинета Министров Украины.
В то же время, рекомендация СБО по обеспечению более прозрачной процедуры отбора сотрудников БЭБ частично учтена. Так, с целью обеспечения прозрачности и общественного контроля за деятельностью БЭБ при Бюро экономической безопасности Украины создаётся Совет общественного контроля в составе 15 человек, который формируется на основе открытого конкурса путем рейтингового интернет-голосования граждан Украины.
Создание такого Совета общественного контроля предусматривалось и в редакции Законопроекта к первому чтению. Но, в отличие от первой редакции, в предложенной главным комитетом версии ко второму чтению, Совет общественного контроля при БЭБ имеет ряд дополнительных полномочий и методов контроля за деятельностью нового органа.
Так, вносятся изменения в абзац второй части третьей статьи 17 Закона о БЭБ следующего содержания: «Директор Бюро экономической безопасности Украины создаёт конкурсную комиссию, которая проводит конкурс на занятие вакантных должностей гласных штатных сотрудников в Бюро экономической безопасности Украины. Директор Бюро экономической безопасности Украины включает в состав конкурсной комиссии представителей, определенных Советом общественного контроля при Бюро экономической безопасности Украины (не более трех человек в составе конкурсной комиссии)».
Также, часть вторая статьи 31 Закона дополнена новыми пунктами следующего содержания:
«4) избирает из её (Совета общественного контроля) членов представителей входящих в состав конкурсных комиссий Бюро экономических расследований Украины (кроме конкурсных комиссий, которые проводят конкурсы на должности, сведения о которых составляют государственную тайну)» ;
5) избирает из своего состава представителей, которые входят в состав дисциплинарной комиссии Бюро экономических расследований Украины;
Т.е, предполагается участие членов Совета общественного контроля в конкурсных комиссиях БЭБ и в составе дисциплинарной комиссии БЭБ. Кстати, собственно, для рассмотрения вопросов применения дисциплинарных взысканий к лицам, имеющим специальные звания, создаётся Дисциплинарная комиссия в составе пяти человек. И в состав Дисциплинарной комиссии входят три человека, определенные Советом общественного контроля. Такие изменения однозначно являются положительными и учитывающими рекомендации СБО.
Также в Законе отмечается о том, что принятие граждан Украины на службу в Бюро экономической безопасности Украины без проведения конкурса запрещается. При назначении на должность в Бюро экономической безопасности Украины лицо предупреждается о возможности проведения в отношении него проверки на добропорядочность и мониторинга образа жизни. Собственно, о необходимости таких проверок тоже отмечала СБО. К сожалению, такая норма имеет не императивный, а диспозитивный характер.
2. Относительно ликвидации налоговой милиции и отдельных подразделений правоохранительных органов
В редакции к первому чтению Законопроект не содержал положений, которые бы прямо предусматривали ликвидацию налоговой милиции (ГФС), подразделений по противодействию экономическим преступлениям в СБУ и не были установлены четкие сроки завершения ими уже начатых уголовных производств.
В то же время, в редакции ко второму чтению появился ряд положений, которые более подробно и конкретно регулируют вопросы устранения дублирования функций правоохранительных органов и создания БЭБ как единого органа с четко определенными полномочиями и подследственностью по расследованию преступлений в экономической и налоговой сферах.
Так, из Закона Украины «О Службе безопасности Украины» исключаются нормы, касающиеся расследований в сфере экономики, в частности:
- в статье 2 Закона о СБУ в части первой исключается слово «экономического»;
- в части второй слова «терроризма, коррупции и организованной преступной деятельности в сфере управления и экономики» заменены только словом «терроризма»;
- в части первой статьи 10 слова «защиты национальной государственности, борьбы с коррупцией и организованной преступной деятельностью» заменяются словами «защиты национальной государственности»;
- в части первой статьи 15 слова «защиты национальной государственности, борьбы с коррупцией и организованной преступной деятельностью» заменяются словами «защиты национальной государственности»;
- в пункте 11 части первой статьи 25 слова «в интересах контрразведки, борьбы с коррупцией и организованной преступной деятельностью» заменяются словами «в интересах контрразведки»;
Также из Закона Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью» исключено специальное подразделение по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Службы безопасности Украины из перечня государственных органов, специально созданных для борьбы с организованной преступностью.
И что очень важно (и является прямым выполнением рекомендации СБО) - предлагается исключить из состава Службы безопасности Украины подразделение по борьбе с коррупцией и организованной преступностью и контрразведывательной защиты экономики государства (в части второй статьи 1 Закона Украины «Об общей структуре и численности службы безопасности Украины»).
Также в редакции ко второму чтению предусмотрено, что Кабинет Министров Украины должен не позднее шести месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона обеспечить ликвидацию Государственной фискальной службы Украины (налоговой милиции.
Согласно Заключительных положений Закона предусматривается, что в течение двух месяцев со дня принятия решения о начале деятельности БЭБ, материалы уголовных производств передаются органом досудебного расследования соответствующему прокурору в уголовном производстве для дальнейшего принятия решения в порядке, установленном Уголовным процессуальным кодексом Украины (далее - « УПК Украины»). При этом, прямо указано, что материалы уголовных производств, находящиеся в органах досудебного расследования, осуществляющих контроль за соблюдением налогового законодательства (налоговая милиция), передаются соответствующему прокурору для последующей передачи в Бюро экономической безопасности Украины.
Такая формулировка Заключительных положений не слишком отличается от варианта первого чтения и не является оптимальной. На практике это может означать, что в определенный период возможно вмешательство в деятельность бизнеса сразу нескольких органов: БЭБ, СБУ, Национальной полиции ведь принятие решения о передаче материалов и дальнейшая судьба уголовных производств остается дискрецией соответствующего прокурора.
Как положительный момент можно отметить, что оперативно-розыскные дела, находящиеся в оперативных подразделениях налоговой милиции, должны быть реализованы путем начала досудебного расследования или их закрытия в соответствии с Законом Украины «Об оперативно-розыскной деятельности» в течение трех месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона. Запрещается заведение оперативно-розыскных дел оперативными подразделениями налоговой милиции со дня вступления в силу настоящего Закона.
3. Относительно аналитической составляющей БЭБ и закладывания риск-ориентированного подхода
Отдельно стоит обратить внимание на то, что в последней версии Законопроекта закладываются основы применения риск-ориентированного подхода в деятельности БЭБ, а также определены полномочия детектива-аналитика, т.е. создаются предпосылки для превращения нового органа в действительно «аналитический» правоохранительный орган. К сожалению, не все прогрессивные поправки были одобрены в этом направлении, но стоит остановиться на нескольких новых и важных изменениях относительно статуса и полномочий БЭБ.
Так, статьей 4 Закона предусматриваются некоторые из таких основных задач БЭБ:
- выявление зон рисков в сфере экономики путем анализа структурированных и неструктурированных данных;
- оценка рисков и угроз экономической безопасности государства, наработки способов их минимизации и устранения;
- обеспечение экономической безопасности государства путем предупреждения, выявления, пресечения, расследования уголовных правонарушений, посягающих на функционирование экономики государства;
- планирование мероприятий в сфере противодействия криминальным правонарушениям, отнесенных законом к его подследственности.
При этом, БЭБ в соответствии с возложенными на него задачами, должно осуществлять информационно-поисковую и аналитически-информационную работу с целью выявления и устранения причин и условий, способствующих совершению уголовных преступлений, отнесенных к подследственности Бюро экономической безопасности Украины.
Надеемся, что такие шаги законодателя послужат фундаментом для преобразования нового органа на основе «аналитического» подхода в его роботе, без силового блока и «маски-шоу».
4. Относительно внесения изменений в УК Украины и УПК Украины
В Законопроекте в редакции первого чтения предлагалось изменить процедуру рассмотрения материалов до открытия уголовного производства по сравнению с тем, как это предусмотрено в существующей редакции УПК Украины.
Так, предлагалось внести изменения в ст. 214 УПК, а именно ч. 10 ст. 214 УПК где устанавливается, что сведения об уголовном правонарушении, предусмотренном ст. ст. 212, 212-1 УК, могут быть внесены в Единый реестр досудебных расследований только в случае, когда налоговое правонарушение определено актом документальной проверки в соответствии с требованиями ст. 86 Налогового кодекса Украины и другими дополнительными фактическими данными, устанавливающими наличие или отсутствие фактов и обстоятельств уголовного правонарушения.
Такие предложенные в редакции первого чтения изменения содержали значительный риск того, что практически каждая налоговая проверка с доначислением налогов на значительную сумму может превращаться в уголовное производство в отношении должностных лиц налогоплательщиков несмотря на то, что такие налоговые доначисления могут быть обжалованы предприятиями в административном и/или судебном порядке, а значит быть несогласованными.
Указав свои замечания к предложенным изменениям, СБО отметил, что предложенную Законопроектом редакцию ч. 10 ст. 214 УПК необходимо исключить или концептуально доработать. И в редакции ко второму чтению такое положение исключено.
Также Законопроектом в редакции первого чтения предлагалось дополнить Уголовный кодекс Украины статьей 2222 , которой предусмотрена ответственность за «хищение или завладение бюджетными средствами путем получения бюджетного возмещения или подачи заявления о возврате суммы бюджетного возмещения на основании предоставления заведомо ложных сведений, в том числе в результате использования заведомо поддельного документа (мошенничество с налогом на добавленную стоимость)». В редакции ко второму чтению такая статья исключена.
В то же время, исключение таких положений (предложений изменений) в УПК и УК Украины обусловлено тем, что законодатель параллельно рассматривает проект Закона о внесении изменений в административное и уголовное законодательства по внедрению деятельности Бюро экономической безопасности Украины № 3959-1 от 25.08.2020. Соответственно дальнейшая судьба предложенных ранее изменений в уголовное и уголовно-процессуальное законодательство будет зависеть от конечного варианта текста Законопроекта № 3959-1.
По нашему мнению, вместо предложенных изменений в ст. 214 УПК Украины, более целесообразно было бы в пункте 2 Примечания к статье 212 УК Украины определить, что под фактическим непоступлением в бюджеты или государственные целевые фонды средств понимается неуплата в порядке и в сроки, установленные законом, согласованных денежных обязательств, что является системной рекомендацией Совета бизнес-омбудсмена.
***
Подытоживая, можно отметить, что при принятии Закона в втором чтении и в целом, был принят ряд поправок, которые полностью или частично учитывают замечания и предложения СБО и являются положительными для бизнеса. А именно:
Из Закона Украины «О Службе безопасности Украины» исключаются нормы, касающиеся расследований в сфере экономики. И что очень важно - предлагается исключить из состава Службы безопасности Украины подразделение по борьбе с коррупцией и организованной преступностью и контрразведывательной защиты экономики государства.
Также предусмотрено, что Кабинет Министров Украины должен не позднее шести месяцев со дня вступления в силу Закона обеспечить ликвидацию Государственной фискальной службы Украины (налоговой милиции).
Предусматривается участие членов Совета общественного контроля в конкурсных комиссиях БЭБ и в составе дисциплинарной комиссии БЭБ. В состав Дисциплинарной комиссии (5 человек) входят три человека, определенные Советом общественного контроля.
В последней версии законопроекта закладываются основы применения риск-ориентированного подхода в деятельности БЭБ, определены полномочия аналитиков, т.е. создаются предпосылки для превращения нового органа в действительно «аналитический» правоохранительный орган.
В Законе отмечается то, что принятие граждан на службу в БЭБ без проведения конкурса запрещается. Также устанавливается максимальная численность штата БЭБ (до 4 тыс. человек) и надлежащий уровень оплаты труда работников БЭБ (не менее 20 прожиточных минимумов для трудоспособных лиц. Это соответствует позиции СБО, что сотрудники БЭБ должны быть отобраны на конкурсной основе без предоставления каких-либо преимуществ кандидатам, которые сейчас работают в существующих правоохранительных органах.
В то же время открытым остается вопрос внесения изменений в ст. 214 УПК Украины и ст. 212 УК Украины, а также внедрение новой ст. 222-2 УК Украины. Также нерешенным до конца остаётся вопрос о проведении проверок добропорядочности и мониторинга образа жизни для новых работников БЭБ, ведь предложенная в законе норма имеет диспозитивный и выборочный характер. Также вызывает беспокойство оставшаяся возможность использования работниками БЭБ специальных средств и огнестрельного оружия (предусмотрена передача всего оружия и спецсредств в БЭБ после ликвидации налоговой милиции). По нашему мнению, обеспечение физической защиты работников БЭБ при исполнении ими служебных обязанностей было бы более целесообразным путем привлечения специальных подразделений других правоохранительных органов.
Конечно, последняя редакция принятого Закона не является идеальной, но, по нашему мнению, принятие Закона о создании Бюро экономической безопасности будет способствовать устранению и дублированию функций правоохранительных органов и уменьшению ненужного и неоправданного давления на налогоплательщиков, а также будет способствовать повышению эффективности расследования экономических преступлений и улучшит инвестиционную привлекательность страны.
Алексей Спивак , инспектор Совета бизнес-омбудсмена
__
Контролировать риски и следить за репутацией компании - просто с Liga360:Руководитель. Вы получите инструменты бизнес-разведки и проверки контрагентов, мониторинг ключевых СМИ и автоматические извещения о персоне/бренд в Telegram. А еще Liga360 дает возможность следить за изменениями законодательства и судебных решений. Закажите Liga360 и оцените все преимущества ІТ-решения уже сегодня.
