Исторический Подол: строить нельзя запретить

"Планируете строить на Подоле? Берите и стройте", - замечательная фраза, но не в этом случае. Привлекательность строительства по Подоле объясняется развитой инфраструктурой, выгодной транспортной развязкой. В то же время строительство может быть затруднено в связи с необходимостью соблюдения законодательства в сфере охраны культурного наследия. Так возникают потенциальные проблемы с возможностью реконструкции определенных сооружений, согласованием проекта, получением разрешения, взаимодействием с органами власти, отказ которых на определенном этапе может поставить под угрозу реализацию планов застройщиков. Таким образом, только юридически правильный подход к делу гарантирует соответствие проекта законодательным требованиям, его успешное согласование, а в итоге - отсутствие страха получить после возведения сооружения клеймо "незаконной застройки". О важных вопросах застройки с юридической точки зрения поговорим далее.

Государственный историко-архитектурный заповедник "Древний Киев"

18 мая 1987 года Постановлением Совета министров Украинской ССР комплекс памятников исторического центра г. Киева был объявлен государственным историко-архитектурным заповедником "Древний Киев". При этом, 27 декабря 2001 года он был внесен как памятник истории, монументального искусства и археологии национального значения в Государственный реестр недвижимых памятников Украины. Поэтому при проведении работ на его территории необходимо было получить согласование программ и проектов градостроительных, архитектурных и ландшафтных преобразований от Минкульта.

Вместе с тем, границы данного историко-культурного заповедника были определены распоряжением КГГА от 17.05.2002 № 979 "О внесении изменений и дополнений к решению Исполкома Киевского городского Совета народных депутатов от 16.07.79 №920" Об уточнении границ историко-культурных заповедников и зон охраны памятников истории и культуры в г. Киеве". Актуальная судебная практика в отношении упомянутого решения исполкома №920 (с последующими изменениями к нему) исходит из того, что по норме статьи 32 Закона "Об охране культурного наследия" именно отнесение определенной территории в зону охраны памятников, без определения границ и режимов использования этой зоны соответствующей научно-проектной документацией и без их утверждения соответствующим органом охраны культурного наследия, не наделяет ее тем объемом правовой защиты, которая предусмотрена действующим законодательством. Таким образом, данное решение не может считаться документом, который определяет границы зоны охраны памятников, ведь по своей сути он не является научно-проектной документацией и не был утвержден уполномоченным на то органом охраны культурного наследия (Постановление ВС от 26 февраля 2020 г. по делу №826/9175/18).

Кроме того, в 2009 году Кабинет министров Украины утвердил новый Перечень объектов культурного наследия национального значения, где для "Древнего Киева" «места не нашлось». Юридически в Государственном реестре недвижимых памятников как местного, так и национального значения, содержатся отдельные памятники, которые находятся в пределах заповедника. А вот существует "Древний Киев" как единый объект культурного наследия и достаточно ли для этого актов советской давности - повод для дискуссии. Также как и вопрос о том, необходимо ли согласовывать строительство с Минкультом.

Считаем, у застройщика есть все шансы доказать, что согласовывать проект строительства (получать разрешение) не нужно, оспаривая решение органа охраны культурного наследия, которые блокируют начало строительства и не дают "зеленый свет" на проведение работы на территории заповедника, который юридически пропал 12 лет назад.

Памятник истории и ландшафта местного значения "Исторический ландшафт Киевских гор и долин р. Днепр"

Приказом Министерства культуры от 3 февраля 2010 года был установлен памятник истории и ландшафта местного значения "Исторический ландшафт Киевских гор и долин р. Днепр", который внесен в Государственный реестр недвижимых памятников. Поэтому согласовывать соответствующий проект строительства необходимо с Департаментом охраны культурного наследия исполнительного органа КГС (КГГА).

Приказом упомянутого выше органа от 18 декабря 2019 года № 86 была утверждена научно-проектная документация "Границы и режимы использования зон охраны памятника ландшафта, истории местного значения" Исторический ландшафт Киевских гор и долины реки Днепр", которой установлена максимальная предельно допустимая высота зданий застройки (от 10 до 27 м). В разрезе вопросов строительства актуальным является определение наличия обязанности соблюдения высотности застройки, установленной приказом 2019 года, в случае, когда в период 2010-2019 годов уже было получено "Градостроительные условия и ограничения", но еще не получено разрешение на выполнение строительных работ.

Судебная практика в этом аспекте не сформирована, однако, учитывая правовые позиции Верховного Суда в сфере градостроительства, неоднократно высказывал позицию, что по своей природе и учитывая процедуру принятия, детальный план территории, как и генеральный план населенного пункта, и есть нормативно-правовыми актами (Постановления Большой Палаты Верховного Суда от 16.10.2019 по делу №363/3101/17 и от 15.05.2019 по делу №363/3786/17), то можно говорить, что и утвержденная научно-проектная документация имеет общую правовую природу именно с ДПТ в аспекте процедуры принятия и цели правового регулирования.

Таким образом, застройщик для защиты своих прав/интересов может занять правовую позицию, что научно-проектная документация - это нормативно-правовой акт, который не имеет обратного действия во времени, а поэтому придерживаться каких-либо ограничений, связанных с ее принятием, не нужно.

“Предупрежден - значит вооружен: новые подводные камни"

28 апреля 2021 года был принят Закон Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования системы управления и дерегуляции в сфере земельных отношений" №1423-IX, предусматривающий внесение существенных изменений в Закон Украины "Об охране культурного наследия" (изменения вступают в силу 27.05.2022 года).

Отныне введено понятие "территория памятника", а также предусмотрено определение границ и режимов использования территории памятника научно-проектной документации утверждается Минкультом (по памятникам национального значения) и местными органами охраны культурного наследия (по памятникам местного значения).

Следовательно, в пределах установленной территории памятника запрещается проведение работ по новому строительству, а также строительных работ на существующих объектах, если следствием выполнения таких работ станет увеличение высотности такого объекта или увеличение более чем на 15% внешних геометрических размеров его фундамента или уменьшение расстояния от такого объекта к памятнику охраняемого объекта.

Также предусмотрено фиксированные размеры границ и режимы использования зон охраны памятника до утверждения научно-проектной (научно-исследовательской) документации, которая составляет 100 м от границы территории памятника (в пределах населенного пункта).

Таким образом, застройщикам нужно обратить внимание, что с 27 мая 2022 года будет существенно ограничена возможность нового строительства на территории памятников культуры, поэтому рекомендуем к этому моменту осуществить все действия, реализация которых станет практически невозможной в будущем.

«Новый» исторический ареал города Киева

3 августа 2021 года Минкульт сообщил об утверждении границ и режимов использования исторических ареалов в Киеве. На первый взгляд у застройщиков появился законный долг согласовывать проектную документацию и получать разрешение в Минкульте. Но на самом деле не все так однозначно.

Установление границ и режимов использования исторических ареалов происходит путем утверждения Минкультом отдельной научно-проектной документации, которая предварительно согласовывается Киевсоветом. Старт разработки такой документации должен происходить одновременно со стартом разработки историко-архитектурного опорного плана (ИАОП), за утверждение которого уже ответственный Киевсовет (Минкульт только согласовывает такой ИАОП).

Однако отдельной научно-проектной документации относительно границ и режимов использования исторических ареалов не разрабатывалось. Был разработан только ИАОП, который содержит определенный раздел относительно границ и режимов использования исторических ареалов (всего в городе Киеве определены 8 ареалов). ИАОП поступил на рассмотрение Минкульта, и он, по результатам рассмотрения ИАОП, Приказом №599 от 02.08.21 утверждает границы и режим использования исторических ареалов в городе Киеве на основании данных, полученных в ИАОП.

Также Минкульт фактически признал противоправность своих действий, поскольку в Приказе содержится прямая ссылка на Протокол №14 от 14.07.21 заседания Научно-методического совета по вопросам охраны культурного наследия при Минкульте, где в п.1.2. рекомендуется КГГА выступить заказчиком изготовления отдельной научно-проектной документации "Границы и режимы использования территории исторических ареалов г. Киева" и ускорить ее предоставление на рассмотрение Минкульта.

Учитывая существенную несогласованность в процессе принятия/утверждения исторического ареала, у застройщиков остаются довольно неплохие шансы доказать, что исторические ареалы в Киеве так и не установлены, и, соответственно, что Минкульт до сих пор "еще не в игре".

Резюмируя вышесказанное, отметим, что по поводу строительства на Подоле необходимо четко понимать, что от опыта и знаний практикующего адвоката, который решает юридическую составляющую градостроительного кейса, можно будет правильно поставить запятую в предложении: "Исторический Подол: строить нельзя запретить".