Україна та ЄС: серпантин від кандидатства до членства

Українська "заявка на вступ" до ЄС передбачає довгу та взаємну підготовку інституцій до повноцінного членства. Європейський союз не є закритим клубом: в його установчих документах розширення зазначено як цінність, тож Єврокомісія шукає кандидатів серед країн, чиї ринки могли б бути гарним додатком до митного, монетарного, політичного та безпекового просторів ЄС.

Кандидатом непросто стати, …

Уряд України після заявки про намір до вступу отримав від Єврокомісії анкети на кількасот запитань, які в ЄС уважно вивчали з тим, аби дати висновок про готовність до наступного етапу. Робота центральних органів влади з опрацювання анкет заклала підвалини для подальшого розвитку конституційного та економічного ладу: на другому етапі, який почався 23 червня, Єврокомісія моніторитиме нове законодавство і ситуацію на ринках. Хоч кількарічну зазвичай роботу виконано за квартал, сподіваємося, що підготовка, валідація та переклади аналітичних відповідей урядових органів України про українське законодавство та ринки була ґрунтовною. Принаймні, так можемо стверджувати про ту частину роботи, де доклалася команда нашої фірми.

Вивчення та уточнення анкет здійснюють відповідні директорати (на чолі з комісіонерами) Європейської комісії. Відповідальними за підготовку матеріалів з боку України є відомства - центральної органи виконавчої влади за функціональним призначенням, а в цілому - Кабмін, зокрема, профільний віце-прем'єр з європейської інтеграції.

…aле складніше кандидатом бути

Поки що не було прецедентів позбавлення держави статусу кандидата, хоча теоретично таке може відбутися. Європейські інституції пильно стежать (роблять скринінг, - застосовують саме цей термін, радше з медичного контексту) за станом економіки й політико-правової ситуації. Сукупний мінімально необхідний та достатній стан економічних, правових та політичних інституцій називають Копенгаґенські критерії, від документу Європейської ради 1993 року, який ухвалено в столиці данського королівства. Зміст кожного з Копенгаґенських критеріїв уточнювався та розширювався виконавчими, судовими та політичним органами союзу час від часу та із кожною новою державою-кандидатом.

Статус кандидата Україні надано під час воєнного стану - з істотними обмеженнями прав та свобод особи, дисфункціями у роботі більшості центральних органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, судочинства; в економічній царині - із сумним торговельним балансом, адміністративними заходами на ринках капіталу, зокрема, грошовому. І це все на додаток до застарілих проблем монополізації ринків і втручання держави, які загострилися від початку протипандемічних заходів навесні 2020 року.

Натомість, згідно з економічною частиною Копенгаґенських критеріїв, Єврокомісія мусила дійти висновку про функціональний стан ринкової економіки України, зокрема, що ця економіка змогла б впоратися із конкурентним тиском Єдиного ринку. Основні сегменти такого ринку охоплюють:

• відому трійцю свобод: вільна торгівля товарами, свобода переміщення працівників, вільний рух капіталу (інвестиційного, торгового та боргового);

• заснування та ведення підприємницької діяльності - наприклад, створення пан-європейських компаній, вільне надання послуг, т.ч. фінансових та комунальних, заснованих в інших державах-членах. В Україні вторинне законодавство значним чином пригальмовує такі можливості;

• недискримінаційний допуск до участі в публічних закупівлях (а з 14 липня 2022 року в Україні набуває чинності закон про локалізацію виробництва до 40%);

• інтелектуальну власність;

• державну допомогу й податкову політику.

Висновок Єврокомісії був прихильний до України, але навряд чи його можна використати як прецедент для наступних кандидатів: відзначено тривалі «міцні» макроекономічні показники, які демонструють «гідну уваги стійкість із макроекономічною та фінансовою стабільністю, забезпечену і після російського вторгнення в лютому 2022 року», що свідчить про «відносно добру функціональність» ринкових інституцій [i]. Приємно і трохи неочікувано мати позитивну оцінку, адже ринкові параметри у важливих секторах економіки, навіть без заходів воєнного часу, істотно викривлено - виробництво чорних металів, виробництво й постачання електроенергії та природного газу, державні закупівлі технологічної продукції; деякі ринки не створено - виробництво, розподіл та постачання теплоенергії, будівництво доріг, тунелів, мостів; транспортування та розподіл електроенергії й природного газу тощо, недопуск іноземних підприємців у галузі, які підпадають ліцензуванню.

Оцінюючи готовність політичних та правових інституцій, Єврокомісія мусить переконатися, як зазначають Копенгаґенські критерії, чи створено достатні гарантії: (1) демократії, (2) верховенства права, (3) прав людини та (4) захисту меншин.

На думку Єврокомісії, станом на середину 2022 року, Україна досягла «доброго поступу» у стабілізації зазначених інституцій. З огляду на «творче завдання» від ЄС для України, про яке нижче, це теж аванс, і то значний.

Коли наступна добра новина?

Відтепер у статусі офіційного кандидата Україна може вести переговори про умови приєднання. Їхня тривалість може складати від кількох до кількадесяти років. Наприклад, Туреччина подала заявку ще 1987 року, отримала статус кандидата аж у 1999, а переговори про приєднання досі не завершено. Та й переговори про нині чинну Угоду про Асоціацію між Україною й ЄС почалися у березні 2007, закінчилися до грудня 2011, підписання відбулося у березні 2014, а завершення ратифікації - у травні 2017.

Переговори відбуваються у формі міжурядових зустрічей на рівні очільників відомств і лежать не лише в політичній, але й правовій площині, адже впродовж неоднократного розширення ЄС набуто неабиякий досвід, і створено чимало механізмів. Проте і їх піддають критиці за прогалини, а також за суб'єктивність виконання. Зрештою, суспільства є різними та динамічними, тож вимоги, які були новітніми в 2011 році для Хорватії, для вступу України можуть бути застарілими чи нерелевантними.

Тож уряд та опозиція України повинні системно ставитися до підготовчої роботи щодо кожної зустрічі на високому рівні: кодифікувати й перекласти мовами ЄС внутрішнє законодавство, вивчити й перекласти українською правові акти ЄС, визначити зміст та обсяг транспозиції обов'язкових норм ЄС до українського законодавства, обґрунтування тимчасових винятків, т.ч. тривалості таких перехідних періодів. Щоб не бракувало людського ресурсу для системного підходу, уряд (Прем'єр-Міністр та Президент) мусять призначити голову делегації з переговорів про приєднання України до ЄС, відповідальних у кожному дотичному відомстві, створити міжвідомчі робочі групи із залученням акторів ринку, експертного й академічного середовища. Відомствам, своєю чергою, слушно створити робочі групи по кожному напрямкові, аби накопичені знання поширювалися в галузі, від школярів і студентів коледжу до топ-менеджерів компаній та міських голів для застосування на практиці. Бажано не відкладати цю роботу надовго, зважаючи на складність матеріалу та довготривалий ефект від помилок чи змін в делегації.

Мінімальна інтеграція

Структурно переговори відбуваються за 31 напрямком, які відповідають царинам єдиного ринку та спільної політики ЄС. З огляду на мультишвидкісну інтеграцію, яка, стверджують, є в ”ДНК” ЄС, кожна держава вирішує сама, зупиняти чи продовжувати інтеграцію до єдиного іміграційного простору (Шенгенська зона), монетарного союзу (Єврозона), правоохоронного співробітництва, спільної оборонної політики, космічної програми тощо. Проте приєднання України не може бути меншим, ніж невід'ємні норми права ЄС (acquis Communitaire), що містяться в регламентах Європейської ради, директивах Європейської комісії та в судових рішеннях.

До переговорних напрямків входять, по-перше, перелічені вище сегменти ринку. Кожен сегмент потребує з боку України участі відповідного міністерства, а також державних служб в його віданні - митна, податкова, регуляторна, безпеки продовольчого ринку тощо. Крім того, будуть задіяні й незалежні регулятори - АМКУ, НБУ, НКРЗІ, НКРЕКП, НКЦПФР, НРТР, Укрпатент та інші.

По-друге, переговори ведуть про особливе врегулювання традиційно менш глобалізованих ринків:

• сільське господарство та розвиток територіальних громад

• безпека харчових продуктів, ветеринарний та фітосанітарний захист

• рибальство

• захист споживачів та охорона здоров'я.

По-третє, підвищену увагу приділяють регуляторній політиці кожного з міжгалузевих (крос-секторальних) ринків:

• захист економічної конкуренції

• нагляд за фінансовими установами

• енергетика

• транспорт

• інформаційне поле й медіа - канали й інші засоби масової інформації

• довкілля.

По-четверте, в частині правових та політичних інститутів виділяють такі окремі глави для переговорів:

• судова влада та базові права особи

• справедливість (юстиція), свобода та безпека

Зрештою, п'ятий напрямок переговорів - це взаємодія між національними й європейськими інституціями та участь у спільних зовнішніх діях:

• фінансова, економічна й монетарна політика, доходи й видатки бюджетних коштів України та бюджетів ЄС

• статистика

• соціальний захист

• транс'європейські мережі

• зовнішні зносини

• митний союз, безпека й оборона тощо.

Батіг, а не лише пряник

Держава-кандидат може бути, на думку Єврокомісії, неготовою вести переговори за тим чи тим напрямком - станом або на час набуття членства, або після нього. Для таких випадків Єврокомісія запровадила «структурні маяки» поступу держави до повної готовності. Зміст маяків цілком нагадує практику меморандумів України із Міжнародним валютним фондом. Слід сказати, що наявність таких маяків з одних напрямків не конче зупиняє переговори з інших, де кандидат відповідає Копенгаґенським критеріям. Крім того, деякі напрями, де відставання є дуже значним, можна поділити на кілька частин і продовжувати переговори в тій частині, де трансформацію завершено. Такий прийом застосовано під час переговорів з країнами західних Балкан, Ісландією та Туреччиною, де угоди налічують не 31, а 35 глав.

Стосовно України зазначено кілька «скасувальних» маяків уже в момент надання статусу кандидата [i].

З економічних питань загрози постають досить глобально - не організована злочинність, як в Румунії чи Хорватії, а олігархічне управління - викрадення держави від служби громадянам на привілеї олігархів:

1. законодавство про боротьбу з відмиванням грошей повинно відповідати стандартам Групи з фінансових заходів (FATF);

2. закон проти олігархічного впливу повинен у правомірний спосіб захистити економічний, політичний та громадський аспекти буття країни; з цього приводу Венеційська комісія готує свій висновок, який слід врахувати під час змін до законодавства;

3. закон про ЗМІ має заборонити зловживання на користь інтересів власників та сформувати єдиного незалежного регулятора медіа замість НРТР та Міністерства юстиції, а також утілити норми й принципи Директиви ЄС 2010/13/EU про аудіовізуальні медіа-послуги.

У царині судочинства зауваження видаються процедурними, але показова неспроможність інституцій функціонувати свідчить про їхню системну слабкість, а не окрему помилку:

1. Впорядкувати процедуру добору кандидатів у судді Конституційного Суду України, що включала б оцінку їх доброчесності та професійних навичок: цікаво, що для банків цю норму запроваджено вже понад 10 років тому.

2. Завершити перевірку доброчесності кандидатів у члени Вищої ради юстиції та відбір кандидатів до створення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Тут ідеться про суто адміністративну процедуру, навіть не законодавство. Проте з незрозумілих причин немає процедур, здатних зрушити з місця ухвалення рішень в Етичній раді.

Питання до правоохоронної (безпекової) діяльності, як і до судової, свідчать про бажання політичних еліт зберігати контроль над незалежними органами, себто відсутність реальної системи стримування та противаг серед гілок уряду. Це відбувається через напівсвідомі тоталітарні нахили у посттоталітарному суспільстві чи то через хибні уявлення про державний устрій як повну аналогію акціонерного товариства або комбінацію обох:

1. Активні й ефективні розслідування випадків корупції, зокрема, на вищих рівнях, а також гідна віри історія судових розглядів та вироків;

2. Призначення нового керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури шляхом атестації визначеного переможця конкурсу; відбір та призначення на посаду нового директора НАБУ;

3. план комплексної реформи правоохоронної діяльності у контексті безпеки України.

В царині цивільного (громадянського) суспільства потрібно завершити формування системи прав та обов'язків національних меншин, механізмів їх прямої й ефективної реалізації.

Що для нас готує ЄС

Велика частина підготовки євроінституцій до роботи в новому складі полягатиме в перекладі та публікації законодавства ЄС українською мовою, перекладі та публікації застосовного українського законодавства мовами держав-членів ЄС, належне забезпечення перекладом документообігу із моменту набуття Україною повноцінного членства.

Кожна держава-член бере участь у формуванні та розподілі фондів, отже, мають бути реформовані відповідні програми. Держава-член призначає одного суддю до Суду Справедливості ЄС в Люксембурзі. Нові держави-члени також висувають очільника/цю генерального директорату в Європейську комісію, незважаючи на строк закінчення повноважень поточного складу Єврокомісії. Оскільки формування відбувається за принципом: кожна держава-член номінує одного комісіонера (деякі комісіонери очолюють понад один генеральний директорат), то ЄК посеред свого строку повноважень мусить створити чи перепідпорядкувати принаймні один директорат новому комісіонеру (в Єврокомісії залишилося 27 комісіонерів після виходу Сполученого Королівства у 2019 році). Вже досить давно лунає критика зазначеного принципу призначень, адже з певного порогу комісіонерів може стати більше, ніж потрібно для ефективної роботи, але пропоновані альтернативи поки що не є популярними.

Крім того, нова держава-член делегує депутатів Європарламенту за своєю квотою без додаткових виборів, і такі делегати мають повноваження до наступних виборів Європейського парламенту, які вже проходять за спільними правилами. Оскільки Європарламент, на відміну від Єврокомісії, має обмеження по загальній кількості , то квоти депутатів від інших країн на наступних чергових виборах мусять зменшитися.

Континентальне сусідство по новому

Важливо відзначити, що договір про приєднання до ЄС укладатимуть 27 держав-членів з Україною, сама ж організація (Єврокомісія, Європарламент чи Європейська рада) не є стороною угоди.

Отже, кожна держава-член готуватиметься до вступу нового члена та може висувати вимоги на етапі переговорів. Процес у кожній державі, таким чином, виглядатиме дзеркально до процесів в українському уряді: переклади законодавства, вивчення та планування змін у взаємодії з Україною та третіми країнами внаслідок розширення ЄС, відображення особливостей приєднання у певних царинах та узгодження тривалості такого перехідного періоду. Так само, як і в нашій країні, у кожній з 27 націй у складі ЄС відбудеться публічна дискусія щодо наслідків членства України для конкретної держави та ЄС в цілому. У кожної нації сформуються застереження та підходи до ратифікації, яка може тривати кілька років. Але бути членом ЄС - це прагнути його розширення, тому погляд зовні на європерспективу України мусить бути оптимістичний за умови, що наші держава і цивільне суспільство збережуть волю до самовдосконалення.

Олег Загнітко, LL.M., к.ю.н., партнер ЮФ INTEGRITES