В соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве юстиции Украины, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 02 июля 2014 года № 228, Минюст является главным органом в системе центральных органов исполнительной власти, обеспечивающим формирование государственной правовой политики.
Очевидным является то, что формирование правовой политики предусматривает разработку нормативно-правовых актов.
Вместе с тем четкого представления юридического сообщества о том, в чем заключается главная роль Минюста в обеспечении данного процесса, нет.
Чтобы выяснить, каким образом сейчас фактически происходит подготовка законопроектов и проектов актов Правительства, каким является и каким должно быть формирование правовой политики в Украине, мы обратились к директору Директората правосудия и уголовной юстиции, к. ю. н., заслуженному юристу Украины Александру Олейнику, который был разработчиком первого в Украине Порядка мониторинга внедрения и анализа эффективности принятых нормативно-правовых актов в сферах правового регулирования банкротства, исполнения судебных решений и решений других органов (должностных лиц), судебно-экспертной деятельности, судоустройства и судопроизводства, уголовной юстиции, адвокатуры и адвокатской деятельности, бесплатной правовой помощи.
|
Александр Олейник |
Как происходит подготовка законопроектов и проектов актов Правительства сейчас? Но, если можно, опишите фактическую ситуацию, не повторяя нормы регламента Кабинета Министров Украины.
Хорошо. Условно можно выделить две группы оснований для разработки проектов нормативно-правовых актов (сокращенно - НПА): внеплановые, это когда Президент, Премьер-Министр, Министр или кто-либо из депутатов проявляют собственную инициативу в необходимости урегулирования тех или иных общественных отношений соответствующим нормативно-правовым актом, и плановые - план законопроектных работ Верховной Рады Украины, программа деятельности Правительства, национальные стратегии и т. д.
Рассмотрим каждую группу оснований более подробно.
Для разработки НПА во внеплановом порядке инициатор создает рабочую группу или дает соответствующее поручение подчиненным. То есть схематически это происходит сверху вниз: руководитель ставит задачу написать НПА, а подчиненные ее выполняют.
Так это плохо или хорошо?
Скажем так, это не совсем эффективно. Поясню. Когда ставится задача подготовить тот или иной проект акта, устанавливаются, как правило, соответствующие сроки такой подготовки. Вместе с тем практически каждый НПА содержит несколько вопросов (кругов общественных отношений, процессов, механизмов), которые нужно урегулировать. Чтобы избрать оптимальный путь урегулирования, необходимо:
1) исследовать вопрос (осуществить Мониторинг), включающий: изучение мнения участников или потенциальных участников общественных отношений, которые следует урегулировать; анализ судебной практики, международного опыта решения этого или аналогичного вопроса; изучение научно-исследовательских материалов, статистических данных и т. д.;
2) в результате исследования предложить один или несколько вариантов урегулирования поставленного вопроса.
Довольно часто описанный процесс является длительным, и если сроки разработки НПА поставлены сжатые, то некоторые из его элементов выполняются формально или не выполняются вообще.
Еще одно обстоятельство, которое обычно не принимают во внимание, это так называемая «структурная проблема». Что я имею в виду? Структурно рабочая группа по разработке НПА зачастую состоит из научных работников, судей, адвокатов, других представителей юридических профессий, у которых, кроме задач, поставленных перед рабочей группой, есть своя, основная, работа. Естественно, что часто факультативной работе они могут уделять недостаточно внимания.
У тех же лиц, для которых разработка НПА является основной работой (депутаты, помощники депутатов, сотрудники офиса Президента Украины, государственные служащие соответствующего Министерства), нередко эта работа не единственная, а накладывается на выполнение других текущих задач - ответы на обращения, предоставление правовых заключений на проекты НПА, разработка других НПА, работа с избирателями и т. д.
Все эти факторы сказываются на качестве конечного продукта - разработанного НПА.
Понятно. А при плановом подходе процесс разработки НПА соблюдается полностью?
Да, в таком случае соблюсти всю процедуру избрания оптимального пути урегулирования поставленного вопроса проще, но здесь, опять же, не исчезает описанная выше «структурная проблема».
Возникает также новый вопрос: как, на основании чего составляются план законопроектных работ, план деятельности Правительства или стратегия урегулирования какого-то большого комплекса вопросов (реформа отдельной отрасли, например)?
Из описанного Вами процесса подготовки НПА - из предварительного исследования (Мониторинга) вопросов, требующих нормативно-правового урегулирования?
Да, вы правы, разработке любого плана нормативно-правовой работы должен предшествовать Мониторинг, чтобы понять, что именно, почему и как нужно урегулировать.
Ок, но что делать со «структурной проблемой»?
Хороший вопрос. Ответ на него предоставило Правительство, одобрив Стратегию реформирования государственного управления Украины на 2016 - 2020 годы.
Идеология Стратегии заключается в формировании эффективной системы государственного управления, соответствующей принципам публичного администрирования Европейского Союза, которая способна вырабатывать и реализовывать целостную государственную политику, направленную на общественное устойчивое развитие и адекватное реагирование на внутренние и внешние вызовы. Основная цель Стратегии предусматривает формирование эффективной системы государственного управления, которая способна вырабатывать и реализовать целостную государственную политику.
Эффективная реализация реформы государственного управления, повышение институциональной способности соответствующих органов предусматривает обновление и усиление кадрового потенциала государственных органов, существенное увеличение эффективности их работы по подготовке и реализации ключевых национальных реформ.
С этой целью Правительство приняло решение о введении должностей специалистов по вопросам реформ (распоряжение Кабинета Министров Украины «Об одобрении Концепции введения должностей специалистов по вопросам реформ» от 11 ноября 2016 года № 905-р).
Для достижения поставленной цели в Секретариате Кабинета Министров Украины и министерствах, осуществляющих подготовку и реализацию ключевых национальных реформ, были созданы новые структурные подразделения - директораты и введены должности специалистов по вопросам реформ.
Цель вновь созданных подразделений - усилить способность министерств к анализу и оценке эффективности политики и в перспективе - обеспечить преобразование министерств в эффективные центры формирования государственной политики.
И что, «структурная проблема» исчезла? Директораты заработали? Преобразовали Министерства в эффективные центры формирования государственной политики?
«Я вам не скажу за всю Одессу», но могу описать, какой путь к этому проходит Министерство юстиции.
Пожалуйста.
Как уже было сказано, Положением о Министерстве юстиции определено, что Минюст является главным органом в системе центральных органов исполнительной власти, обеспечивающим формирование государственной правовой политики. С этой целью в структуре Министерства были созданы департаменты публичного и частного права, а также департамент по вопросам правосудия и национальной безопасности (далее я их буду называть законопроектные департаменты).
Положениями об этих структурных подразделениях предусмотрено, что они осуществляют правовую экспертизу и разработку НПА в соответствующих сферах. Вместе с тем кроме этих задач на работников законопроектных департаментов были возложены и другие обязанности - рассмотрение обращений граждан, предоставление правовых заключений на проекты законов, разработчиками которых являются народные депутаты, и т. д. Осуществление мониторинга внедрения и анализа эффективности принятых нормативно-правовых актов в сферах правового регулирования, за которые отвечает Минюст, или мониторинга для определения направлений формирования правовой политики государства среди должностных обязанностей работников законопроектных департаментов вообще не фигурировало.
Во исполнение Концепции введения должностей специалистов по вопросам реформ и для устранения этого пробела в структуре Минюста в 2017 году были созданы четыре директората - Директорат стратегического планирования и европейской интеграции, в основные обязанности которого включены стратегическое планирование и координация работы по обеспечению формирования государственной политики в сферах компетенции Министерства, Директорат правовой политики в сфере судоустройства, судопроизводства и смежных правовых институтов, Директорат по правам человека, доступу к правосудию и правовой осведомленности и Директорат по вопросам административной политики.
Но только один из директоратов - Директорат правовой политики в сфере судоустройства, судопроизводства и смежных правовых институтов - был уполномочен на осуществление мониторинга внедрения и анализа эффективности принятых нормативно-правовых актов в сферах правового регулирования банкротства, исполнения судебных решений и решений других органов (должностных лиц), судебно-экспертной деятельности, судоустройства и судопроизводства, уголовной юстиции.
В остальных сферах правового регулирования, за которые отвечает Минюст, Мониторинг не предусматривался.
При формировании директоратов возникла и другая проблема - кадровая. Оказалось, что настоящих специалистов по вопросам реформ, которые готовы идти на государственную службу (причем на хорошую зарплату, поскольку финансирование реформы государственной службы осуществлялось за счет международной технической помощи, и должность специалиста по вопросам реформ предусматривала более высокую заработную плату, чем у их коллег - работников законопроектных департаментов), в Украине очень мало. Поэтому Директорат по вопросам административной политики не удалось сформировать вообще, а Директорат по правам человека, доступа к правосудию и правовой осведомленности в 2019 году был расформирован.
Со временем понятной также стала и недостаточная эффективность одновременного существования законопроектного департамента и директората, поскольку их функции сходны.
Например, к основным задачам Департамента по вопросам правосудия и национальной безопасности была отнесена разработка НПА в сфере судоустройства, судопроизводства и смежных с правосудием правовых институтов, являющаяся составляющей формирования правовой политики в этих сферах, а Директорат правовой политики в сфере судоустройства, судопроизводства и смежных правовых институтов был уполномочен на осуществление мониторинга в этих сферах и разработку концепций решения выявленных проблем.
Так почему же директораты не сделали вместо законопроектных департаментов или на их основе?
Дело в том, что, по замыслу разработчиков реформы государственного управления, на должности специалистов по вопросам реформ можно было попасть только по конкурсу. При этом конкурс отличался от того, который проводился на должности обычных государственных служащих. Переводить с должностей государственных служащих (работников департаментов) на должности специалистов по вопросам реформ (работников директоратов) вне конкурса запрещено.
Вместе с тем не каждый работник департамента: а) хотел проходить конкурс и работать в директорате, б) прошел бы конкурс успешно.
Таким образом, действующая на тот момент нормативная база, которая регулировала процесс создания директоратов, не предусматривала создания их на основе департаментов Министерств.
Ввести директораты вместо законопроектных департаментов тоже было невозможно, поскольку к моменту отбора и набора людей в новые директораты, началу их полноценной работы в Министерстве юстиции некому было бы выполнять работу по разработке НПА, проведению правовой экспертизы проекта актов Кабмина, законопроектов, разработчиками которых являются народные депутаты, принятых законов, подаваемых на подпись Президенту Украины, что значительно бы ухудшило нормативно-правовое обеспечение государства, да и в приниципе не соответствует законодательству.
Более того, само по себе преобразование законопроектных департаментов в директораты нивелировало бы саму реформу госуправления, поскольку директорат, по сути, стал бы департаментом, и «структурная проблема» осталась бы.
Поэтому в начале внедрения реформы единственно возможным путем было создание директоратов параллельно с законопроектными департаментами с разделением их функций. Что и было сделано.
Например, к полномочиям Департамента по вопросам правосудия и национальной безопасности была отнесена разработка НПА в сфере судоустройства, судопроизводства и смежных с правосудием правовых институтов, а Директорат правовой политики в сфере судоустройства, судопроизводства и смежных правовых институтов был уполномочен на осуществление мониторинга в этих сферах и разработку концепций решения выявленных проблем.
При этом предусматривалось, что департамент будет выполнять всю текущую работу (разработка по поручениям и во исполнение соответствующих планов проектов нормативно-правовых актов, проведение правовой экспертизы НПА, предоставление ответов на обращения граждан и разъяснений законодательства), а директорат сосредоточится на проведении качественного мониторинга и разработке концепций решения выявленных в ходе его осуществления проблем.
Такой подход должен был устранить описанную выше «структурную проблему».
Все выглядит логично, в чем же тогда проявилась недостаточная эффективность одновременного существования законопроектного департамента и директората?
В сходстве их функций. На практике оказалось, что осуществление мониторинга действующего законодательства, который включает выявление и отбор действительно существенных проблем и разработку оптимальных предложений их решения, без анализа его этапов практикующими законодателями законопроектного департамента недостаточно эффективно. Без такого анализа предмет мониторинга и его результаты рискуют «оторваться от реальности».
Правильно ли я понимаю, что устранением этой неэффективности является объединение законопроектного департамента и директората?
Да, абсолютно правильно.
Но вы же говорили, что действующее нормативно-правовое регулирование не позволяет это сделать! И что объединение директората и департамента не устранит «структурную проблему»!
Выше я говорил, что действующая на тот момент нормативная база, которая регулировала процесс создания директоратов, не предусматривала создания их на основе департаментов Министерств.
Но описанные мной проблемы, выявленные в ходе внедрения реформы госуправления, вынудили Правительство в конце 2019 года устранить этот недостаток. В частности, постановлением Кабинета Министров Украины от 11 декабря 2019 года № 1034 были внесены изменения в постановление Правительства от 12.03.2005 № 179 «Об упорядочении структуры аппарата центральных органов исполнительной власти, их территориальных подразделений и местных государственных администраций», предусматривавшие, что в состав директората входят экспертные группы, состоящие из государственных экспертов (специалистов по вопросам реформ), и при необходимости - главные управления, в состав которых входят ведущие и главные специалисты (обычные госслужащие департамента).
Таким образом, объединение практического опыта законодателей законопроектного департамента и теоретических знаний специалистов по вопросам реформ директората в одном структурном подразделении Министерства стало возможным. При этом «структурной проблемы» при создании такого подразделения можно было избежать, четко разграничив функции главных управлений, в состав которых могут перейти законодатели законопроектного департамента, и экспертных групп, в которые могут перейти эксперты директората.
Да, и именно по этому пути пошел Минюст, создавая Директорат правосудия и уголовной юстиции?
Да, и это четко видно из структуры Директората и задач его структурных подразделений, расположенных на сайте Министерства юстиции.
Хорошо, с созданием идеального подразделения по разработке НПА в теории вроде разобрались.
Директорат правосудия и уголовной юстиции работает уже почти год. Преобразовалось ли благодаря этому Министерство юстиции в эффективный центр формирования государственной правой политики в сферах, за которые отвечает директорат?
Преобразовывается. Но цикл еще не завершен.
Какой цикл?
Эффективный центр формирования государственной правовой политики в моем понимании должен работать как система, состоящая из элементов (этапов), которые циклично повторяются. К таким элементам (этапам) относятся:
1. Анализ состояния дел в сфере правового регулирования, осуществляемый путем проведения мониторинга, который включает:
а) сбор информации о состоянии правового регулирования;
б) определение самых важных проблем;
в) обсуждение этих проблем и путей их решения в экспертной среде;
г) проведение опроса касательно вариантов решения проблем;
д) обобщение полученной информации и ее анализ с учетом: практики применения нормативно-правовых актов в сферах правового регулирования; научно-исследовательских материалов; состояния нормативного урегулирования; международного опыта; статистических данных;
е) подготовка предложений и концепций законов и других нормативно-правовых актов.
2. Формирование на основе предложений по результатам проведенного мониторинга плана работы Минюста и подача предложений к плану законопроектных работ Верховной Рады Украины.
3. Выполнение плана работы Минюста на соответствующий год.
Понятно, и на каком этапе цикла вы сейчас находитесь?
Сейчас мы как раз завершили первый этап.
Можете рассказать поподробнее, как это происходило, что было сделано и что в результате получилось?
Да, конечно. После создания Директората правосудия и уголовной юстиции 24 февраля 2020 года приказом Министерства юстиции Украины № 666/5 был утвержден Порядок мониторинга внедрения и анализа эффективности принятых нормативно-правовых актов в сферах правового регулирования банкротства, исполнения судебных решений и решений других органов (должностных лиц), судебно-экспертной деятельности, судоустройства и судопроизводства, уголовной юстиции, адвокатуры и адвокатской деятельности, бесплатной правовой помощи (далее - сферы правового регулирования), который определяет сроки и описывает этапы осуществления Мониторинга. С Порядком мониторинга можно ознакомиться на сайте Минюста (https://minjust.gov.ua/files/general/2021/01/19/20210119145117-81.pdf).
Как уже было сказано, Мониторинг включает ряд этапов. Коротко опишу, что было сделано на каждом из них:
а) сбор информации о состоянии правового регулирования. Мы направили 113 запросов в центральные органы исполнительной власти, Верховный Суд, аппарат Верховной Рады Украины, научно-исследовательские учреждения, органы судебной власти и судейского управления, профессиональные, общественные и международные организации и т. д. с просьбой подать предложения об имеющихся недостатках в сферах правового регулирования. В ответ мы получили информацию и предложения на 1080 листах;
б) определение самых важных проблем. Обработав полученную информацию, мы выделили порядка 50 проблем в сферах правового регулирования;
в) обсуждение этих проблем и путей их решения в экспертной среде. На данном этапе мы провели 18 онлайн-обсуждений, в которых приняли участие 1880 человек, а именно представители органов государственной власти, международных партнеров и общественных организаций, народные депутаты, судьи, прокуроры, адвокаты, медиаторы, судебные эксперты, арбитражные управляющие, частные и государственные исполнители, ученые-правоведы;
г) проведение опроса касательно вариантов решения проблем. Мы разработали в электронной форме 373 анкеты-опросника, которые разослали заинтересованным лицам, и получили от них более 5500 ответов;
д) обобщение полученной информации и ее анализ с учетом: практики применения нормативно-правовых актов в сферах правового регулирования; научно-исследовательских материалов; состояния нормативного урегулирования; международного опыта, статистических данных;
е) подготовка предложений и концепций законов и других нормативно-правовых актов. В результате обобщения полученной информации мы подготовили отчет, в котором подробно описали каждую выявленную проблему, показав состояние ее нормативно-правового регулирования, судебную практику, практику Европейского суда по правам человека, научно-исследовательские материалы, посвященные вопросам ее решения, описали международный опыт ее решения там, где они имели место, и предложили варианты и пути их решения.
Впечатляет. Какой объем отчета вышел и как можно с ним ознакомиться?
Отчет вышел на 541 страницу. Он размещен на сайте Минюста в рубрике «Структура» / «Центральный аппарат Министерства» / «Структурные подразделения Министерства» / «Директорат правосудия и уголовной юстиции» / «Мониторинг внедрения и анализ эффективности НПА» (ссылка на Мониторинговый отчет - https://minjust.gov.ua/files/general/2021/01/19/20210119145116-22.pdf - ред.). Также мы планируем в феврале провести его масштабную презентацию и обсуждение в профессиональной среде.
Кстати, пользуясь случаем, приглашаем всех на презентацию! Более подробная информация о месте и времени будет размещена на сайте Министерства ближе к событию.
Благодарю. Попробуем все же добраться до раскрытия темы нашего разговора. Я так понимаю, что после утверждения Мониторингового отчета, формирования на основе предложений по результатам проведенного мониторинга плана работы Минюста, его выполнения, мониторинга его выполнения и т. д. Министерство юстиции станет эффективным центром формирования государственной правой политики?
В сферах, за которые отвечает Директорат правосудия и уголовной юстиции, - да. Для того же, чтобы Минюст стал общенациональным центром формирования государственной правовой политики, необходимо, во-первых, реорганизовать его структуру таким образом, чтобы обеспечить институциональную возможность формирования правовой политики государства и в других сферах правового регулирования (для этого достаточно в структуре законопроектных департаментов создать подразделения, аналогичные по своему функционалу экспертным группам Директората), и, во-вторых, чтобы остальные органы государственной власти и профессиональная среда поняли, осознали и в полной мере способствовали реализации пункта 1 Положения о Министерстве юстиции Украины, в соответствии с которым Минюст является главным органом в системе центральных органов исполнительной власти, обеспечивающим формирование государственной правовой политики.
А разве со вторым пунктом есть проблемы?
Да, мы о них говорили в начале разговора. Плановым и внеплановым основаниям разработки НПА не всегда предшествует системный и основательный мониторинг, который отражается на качестве НПА.
Надеюсь, что после создания и эффективного внедрения в Минюсте описанной выше институциональной возможности формирования государственной правовой политики броуновское движение в сфере нормативно-правового регулирования понемногу утихнет и Министерство юстиции станет эффективным центром формирования государственной правовой политики. Ударение на словах «эффективным» и «центром».
Беседовала: Александра Кознова, главный редактор портала ЛІГА:ЗАКОН Бизнес
