|
Наталья Мисник |
Прошлый год ознаменовался серьезными испытаниями для Государственной службы Украины по вопросам труда.
В частности, в течение года трижды менялись профильные нормы, регулирующие деятельность Гоструда: признавался недействительным порядок проведения инспекционных проверок, вводились новые правила контроля и пересматривались размеры штрафных санкций.
В теории такие реформы носят позитивный характер. Однако на практике они вызвали немало коллизий и оставили не один открытый вопрос. В частности, нерешенным остался вопрос легитимности тех предписаний Гоструда, которые были вынесены с учетом отмененных норм. Также непонятно, какие размеры штрафных санкций должны применяться к работодателям, которые привлекались к ответственности по старому законодательству, а штраф будут платить в период действия новых правил.
Разобраться в указанных проблемах поможет внимательный анализ фактических изменений, которые претерпело законодательство в этой сфере, а также исследования судебной практики.
І. Признание недействительным Порядка проверок Гоструда
14 мая 2019 г. Шестой апелляционный административный суд Постановлением в судебном деле № 826/8917/17 признал недействительным и отменил постановление Кабинета министров Украины от 29.04.2017 №295, которое определяло процедуру осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства о труде (далее - Порядок №295).
Решение суда апелляционной инстанции вступило в законную силу с даты его принятия - 14.05.2019. Итак, Порядок №295 утратил силу и не подлежит применению при осуществлении государственного контроля за соблюдением законодательства в сфере труда.
Однако, это не означает, что органы Гоструда были автоматически лишены полномочий. После отмены Порядка №295 Гоструда продолжало функционировать, осуществляло плановые и внеплановые проверки, но при этом действовало исключительно в порядке и объемах, определенных общим законодательством - Законом Украины "Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности". В то же время специальные виды проверок, предусмотренные Порядком №295, а именно: "инспекционные посещения" и "невыездные инспектирования" после 14.05.2019 считались незаконными.
Последствия для работодателей
Последствия признания нормативного акта недействительным определено ч. 2 ст. 265 КАС Украины, согласно которой нормативно-правовой акт утрачивает силу полностью или в отдельной его части с момента вступления в законную силу соответствующего решения суда.
Аналогичное правило содержится в п. 10.2. Постановления Пленума Высшего административного суда Украины от 20.05.2013, № 7 "О судебном решении по административному делу", согласно которому решения субъекта властных полномочий является недействительным, то есть теряет силу с определенного момента только на будущее.
То есть до 14.05.2019 Порядок №295 действовал и подлежал применению. Итак, судебные дела, предметом которых является обжалование предписаний Гоструда, вынесенных до 14.05.2019, решаются на основании норм Порядка №295. Иными словами, факт признания Порядка № 295 недействительным не повлияет на решение судами дел о правомерности решений, действий или бездействия Гоструда, которые были приняты, совершенные или допущенные до 14.05.2019.
Однако, как быть в тех случаях, когда проверка Гоструда началась до 14.05.2019, а завершилась после этой даты? Легитимны ли последствия такой проверки? Какой нормативный акт подлежит применению при оформлении ее результатов?
Судебная практика
Суды решают вышеупомянутые вопросы по-разному.
Например, рассматривая дело № 280/2855/19, Запорожский окружной административный суд в решении от 22.07.19 отметил следующее.
Истец обратился в суд с просьбой признать незаконными действия Гоструда о проведении инспекционного посещения. В обоснование исковых требований истец указывает, что в соответствии с направлением на осуществление инспекционного посещения датой начала мероприятия было отмечено 13 мая 2019 г., датой окончания мероприятия - 24 мая 2019 г. Однако, с 14 мая 2019 г. Порядок №295 является недействительным, и не мог быть применен должностными лицами при осуществлении мер контроля. Таким образом, поскольку правовое основание проведения инспекционного посещения было признано в судебном порядке противоправным, у должностных лиц ГУ Гоструда отсутствовали законные основания для проведения проверки, а, следовательно, начатое инспекционное посещение должно было прекратиться с 14.05.2019, а Акт инспекционного посещения (невыездного инспектирования) юридического лица (физического лица), которое использует наемный труд и Предписание об устранении выявленных нарушений не должны были оформлятся.
Несмотря на то, что указанная правовая позиция кажется логичной, суд с ним не согласился и отказал в удовлетворении иска.
В качестве обоснования такого решения суд отметил: "В случае, если истец считал, что ответчиком нарушен порядок назначения и проведения инспекционного посещения, то соответственно имел право не допускать должностных лиц Гоструда к проведению инспекционного посещения, отказаться от дачи объяснений и документов, однако таким правом истец не воспользовался. В то же время, допуск к проверке нивелирует правовые последствия процедурных нарушений, допущенных контролирующим органом при назначении инспекционного посещения. Поскольку истцом были допущены должностные лица ГУ Гоструда в Запорожской области к проведению инспекционного посещения, то ссылки истца на процедурные нарушения, допущенные ответчиком при проведении инспекционного посещения - необоснованные."
Противоположная позиция была высказана Вторым апелляционным административным судом при рассмотрении дела № 440/2796/19. В частности, в решении от 29.01.20 суд отметил: "мероприятие государственного контроля в форме инспекционного посещения осуществлено ответчиком в течение периода с 4 июля 2019 по 9 июля 2019 в порядке, предусмотренном Порядком №295. Однако, предписания Порядка №295 не могут применяться к спорным правоотношениям, поскольку он не действовал на момент проведения инспекционного посещения истца".
Таким образом, несмотря на факт допуска должностных лиц ГУ Гоструда к проведению проверки, суд признал результаты такой проверки нелегитимными.
С полным текстом судебного решения удобно ознакомиться в VERDICTUM. Заказать полнофункциональный тестовый доступ можно здесь.
ІІ. Утверждение нового порядка проверок Гоструда
Кабинет Министров Украины не воспользовался своим правом на обжалование в кассационном порядке постановления Шестого апелляционного административного суда от 14.05.19, которым признано недействительным Порядок №295.
Сэкономив на судебном сборе, 21.08.2019 правительство взамен утвердило новый порядок проверок Гоструда (далее - Порядок №823).
При этом Порядок №823 является почти полной копией отмененного Порядка №295. Даже процедурные правонарушения, допущенные при утверждении Порядка № 823, идентичны тем, которые стали основанием для отмены Порядка № 295.
Подготовиться к проверке поможет ресурс "Искусство обороны" ИПС ЛІГА:ЗАКОН. Тестовый доступ к ИПС можно получить по ссылке
Последствия для работодателей
В Порядке №823 снова предусмотрена возможность осуществления таких форм контроля, как инспекционные посещения и невыездные инспектирования. Основания для проведения таких мероприятий существенно не изменились. В то же время уточнено, что основанием для инспекционного посещения может служить сообщение должностных лиц органов госнадзора (контроля), правоохранительных органов, если они обнаружили во время выполнения своих полномочий признаки нарушений законодательства о труде, но только в части неоформления и/или нарушения порядка оформления трудовых отношений.
Кроме того, Порядком №823 продлена продолжительность сроков инспекционного посещения и невыездного инспектирования. В частности, согласно п.10 Порядка №823 такие сроки не должны превышать 10 дней. Тогда как согласно Порядку №295 устанавливались меньшие сроки контрольных мероприятий - 2 дня.
Также среди существенных нововведений следует отметить то, что согласно п.11 Порядка №823 инспекторам труда позволили фиксировать все инспекционные посещения средствами аудио, фото- и видеотехники. Аналогичные действия имеют право проводить также представители объекта посещения.
Согласно Регламенту Кабмина Постановления Правительства вступают в силу с момента их официального опубликования в издании "Урядовый Курьер". Порядок №823 был опубликован 30.08.2019. Следовательно, именно с этой даты указанный Порядок вступил в силу.
Таким образом, в период с 14.05.19 по 30.08.2019 Гоструда не имело право проводить контрольные мероприятия. Полномочия Гоструда в этот период ограничивались общими функциями, предусмотренными в Законе Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности".
Учитывая изложенное, если инспекционную проверку проведено в период с 14.05.19 по 30.08.2019, то результаты такой проверки следует считать нелегитимными. Аналогичные выводы подтверждаются судебной практикой.
Судебная практика
Например, рассматривая дело № 320/4694/19 об отмене результатов инспекционного посещения от 30.07.19, Окружной административный суд г. Киева установил следующее: "Гоструда в Киевской области, начиная с 14 мая 2019 года, утратило возможность проведения инспекционных посещений в связи с отменой порядка, которым предусматривались такие мероприятия. Вместе с тем, постановлением Кабинета Министров Украины от 21 августа 2019 №823 утвержден Порядок осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства о труде, который вступил в силу только 30 августа 2019 г.
Учитывая изложенное, судом установлено, что Гоструда в Киевской области осуществляло меру контроля в виде инспекционного посещения в то время, когда проведение такого мероприятия не было предусмотрено действующим законодательным актом Украины, то есть Законом №877-V ".
Как следствие, действия Гоструда были признаны судом противоправными, а постановление о наложении штрафу- отменено.
ІІІ. Снижение размера штрафов
12 декабря 2019 г. принят Закон «О внесении изменений в Кодекс законов о труде Украины» № 378-ІХ (далее - Закон № 378-ІХ), который изменил подход к процедуре наложения финансовых санкций за нарушение законодательства о труде и существенно снизил их размеры.
Законопроект вносит изменения в ст. 431, ст. 492 и ст. 265 Кодекса законов о труде Украины и предусматривает уменьшение штрафов.
Согласно документу, допуск работника к работе без оформления трудового договора, оформление работника на неполное рабочее время в случае фактического выполнения работы полное рабочее время, установленное на предприятии, и выплаты заработной платы без начисления и уплаты единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование и налогов, будут наказывать штрафом в десятикратном размере минимальной заработной платы за каждого работника, в отношении которого совершено нарушение, а юридическим лицам и физическим лицам - предпринимателям, которые используют наемный труд и являются плательщиками единого налога первой-третьей групп, будет применятся предупреждение.
В случае повторного совершения нарушения в течение двух лет со дня его обнаружения будет введен штраф в 30-кратном размере минимальной заработной платы.
Несоблюдение минимальных государственных гарантий в оплате труда будет вызывать штраф в двукратном размере минимальной заработной платы каждого работника, в отношении которого совершено нарушение. Кроме того, несоблюдение установленных законом гарантий и льгот работникам, которых привлекают к исполнению обязанностей, предусмотренных законами Украины "О воинской обязанности и военной службе", "Об альтернативной (невоенной) службе", "О мобилизационной подготовке и мобилизации", - в четырехкратном размере минимальной заработной платы.
Нарушение иных требований законодательства о труде предусматривает штраф в размере минимальной заработной платы за каждое такое нарушение.
Согласно законопроекту, в случае уплаты юридическим или физическим лицом-предпринимателем, использующих наемный труд, 50% размера штрафа в течение 10 банковских дней со дня вручения постановления о наложении штрафа за нарушение требований законодательства о труде, такое постановление будут считать выполненным.
Однако, к сожалению, снижение размеров штрафных санкций никак не поможет тем работодателям, которые уже получили предписание Гоструда и сейчас оспаривают его в суде.
В соответствии со статьей 58 Конституции Украины законы и другие нормативно-правовые акты не имеют обратного действия во времени, кроме случаев, когда они смягчают или отменяют ответственность лица.
При рассмотрении дел о наложении штрафных санкций в соответствии с частью второй статьи 265 КЗоТ Украины необходимо учитывать принятое Конституционным Судом Украины решения по делу № 1-7/99 от 09.02.1999 по конституционному обращению Национального банка Украины относительно официального толкования положения части первой статьи 58 Конституции Украины .
Согласно указанного решения «в Конституции Украины статья 58 содержится в разделе II «Права, свободы и обязанности человека и гражданина», в котором закреплены конституционные права, свободы и обязанности прежде всего человека и гражданина и их гарантии. Об этом свидетельствует как название этого раздела, так и системный анализ содержания его статей и части второй статьи 3 Конституции Украины».
Таким образом, Конституционный Суд Украины пришел к выводу, что положение части первой статьи 58 Конституции Украины об обратном действии во времени законов и других нормативно-правовых актов в случаях, когда они смягчают или отменяют ответственность лица, касается только человека и гражданина (физического лица) и не распространяется на юридических лиц.
В соответствии со статьей 51 Гражданского кодекса Украины к предпринимательской деятельности физических лиц применяются нормативно-правовые акты, регулирующие предпринимательскую деятельность юридических лиц, если иное не установлено законом или не вытекает из существа отношений.
В связи с этим, привлечение к ответственности за нарушение законодательства о труде должно осуществляться в соответствии с редакцией части второй статьи 265 КЗоТ Украины, которая действовала на день выявления нарушения (подписание акта инспекционного посещения).
Вместе с тем не все суды придерживаются такой позиции.
Судебная практика
Например, решением от 21 февраля 2020 г. по делу № 420/6974/19 Одесский окружной административный суд отменил постановление Гоструда о наложении штрафа от 12.07.2018, обосновав свою позицию тем, что ставки штрафов были изменены Законом Украины от 12.12.2019 года № 378-IX.
В то же время, стоит отметить, что такие выводы суда являются скорее исключением, поэтому ориентироваться на такую позицию не следует.
В случае возникновения спорных вопросов, связанных с размером штрафов, работодателям лучше руководствоваться Письмом Гоструда от 06.02.20, которое опубликовано на официальном сайте ведомства. Согласно указанному письму Гоструда разъясняет, что привлечение к ответственности за нарушение законодательства о труде должно осуществляться в соответствии с законодательством, действовавшим на день обнаружения нарушения. Закон Украины от 12.12.2019 года № 378-ІХ не имеет обратного действия во времени, а потому сниженные размеры штрафов не могут быть применены к тем правонарушениям, которые возникли до вступления в силу такого Законом.
Из изложенного следует, что реформирование законодательства посеяло еще больше недоразумений в работе Гоструда. Контролирующие органы нередко используют существующие правовые коллизии в свою пользу. В связи с этим работодателям следует быть особенно бдительными при осуществлении инспекционных посещений, уверенно ориентироваться в хронологии законодательных изменений и настойчиво отстаивать свои права.
Автор: Наталья Мисник, юрист юридической фирмы "Астерс"
Читайте также:
Когда Гоструда можно не пустить на проверку
Можно ли заключить с работником договор о предоставлении услуг вместо трудового
ФОПы и проверки Гоструда: что и на каком основании могут проверить
Узнать попала ли ваша компания в графики плановых проверок органов надзора и контроля можно с помощью сервиса CONTR AGENT от ЛІГА:ЗАКОН. Кроме того, вы можете проверить благонадежность контрагента, который вас интересует, прямо сейчас, оформив заявку на тестовый доступ к сервису.
