|
Розбір особливостей публічно-приватного партнерства як однієї з моделей структурування проєктів відбудови, аналіз ключових новел Закону № 4510-IX і їхнього потенційного впливу на процеси відновлення та відбудови в Україні
Закон України «Про публічно-приватне партнерство» № 4510-IX від 19 червня 2025 року (далі - «Закон № 4510-IX»), більшість норм якого набрала чинності 31 жовтня 2025 року, покликаний стати ключовим інструментом модернізації правового регулювання відносин між державою та приватним сектором.
У контексті воєнного стану, повоєнної відбудови та євроінтеграційних зобов'язань України законодавчі зміни набувають особливого значення, дозволяючи залучати приватні інвестиції для відбудови критичної інфраструктури, енергетики та соціальних об'єктів.
Згідно з останніми даними українських урядовців та народних депутатів потреби України на повоєнне відновлення та економічне зростання наразі оцінюються у 800 млрд доларів США. За оцінками Міжнародної фінансової корпорації, механізм публічно-приватного партнерства може покрити близько $292 млрд потреб у відбудові України без додаткового навантаження на бюджет. Міністерство розвитку громад та територій України очікує, що новий Закон № 4510-IX прискорить реалізацію інфраструктурних проєктів за участі приватного капіталу, що дасть змогу компенсувати обмежені можливості державного та місцевих бюджетів.
Чим же характеризується нова модель ППП?
Зміна термінології - шукаємо мотивацію
Насамперед привертає увагу зміна термінології у назві та тексті нового закону - попередній Закон від 1 липня 2010 року № 2404-VI оперував винятково поняттям «державно-приватне партнерство», що традиційно пов'язане з роллю держави у суспільних відносинах. Ба більше, в офіційному тексті Угоди про асоціацію між Україною та ЄС (ст. 412) також використано термін «державно-приватне партнерство». Своєю чергою, нині чинний Закон № 4510-IX використовує новий термін - «публічно-приватне партнерство».
Зміна назви євроінтеграційного законопроєкту 7508 від 01.07.2022 відбулася під час другого читання, проте аналіз супровідних документів до проєкту закону, ініційованого народними депутатами, не дає змоги встановити мотивацію такого кроку. Як випливає з первісної назви законопроєкту, метою його прийняття було «вдосконалення механізму залучення приватних інвестицій з використанням механізму державно-приватного партнерства для пришвидшення відновлення зруйнованих війною об'єктів та будівництва нових об'єктів, пов'язаних з післявоєнною перебудовою економіки України». У другому ж читанні профільний комітет врахував поправку одного з депутатів, що і зумовило теперішню назву закону.
Механізм поєднання зусиль публічних і приватних суб'єктів з метою оптимізації процесів створення та відбудови інфраструктурних об'єктів на сьогодні є загальновизнаним. Попри це, співпрацю держави, бізнесу та громадянського суспільства в літературі називають по-різному: поширені терміни «публічно-приватне партнерство», «державно-приватне партнерство», «приватно-державне партнерство» тощо. Питання перекладу англомовного терміну “public-private partnership” лишається дискусійним, адже закордоном слово “public” переважно використовується в широкому значенні, охоплюючи не лише центральні та муніципальні органи влади, а й недержавні структури. Отож, одні дослідники вважають наведені терміносполучення абсолютними синонімами, еквівалентними англомовному “public-private partnership”, тоді як інші наполягають, що більш коректним є термін «публічно-приватне партнерство», оскільки в зарубіжній практиці у відносинах з приватним партнером активно беруть участь як органи державної влади, так і органи місцевого самоврядування, громадські організації та благодійні фонди.
|
Що ж означає така термінологічна зміна на практиці?
Розширення переліку публічних партнерів
Закон №4510-IX містить нову категорію учасників ППП - тепер до переліку публічних партнерів входять не лише держава, АР Крим, територіальні громади, районні та обласні ради, а й господарські товариства публічного сектору - юридичні особи та їх об'єднання, що надають соціально значущі послуги та виступають розпорядниками чи одержувачами бюджетних коштів (ч. 2 ст. 10 Закону № 4510-IX). Вичерпний перелік ознак таких юросіб закріплено в п. 2 ч. 1 ст. 1 Закону.
Визнання ролі донорів та додаткові джерела фінансування
Законом №4510-IX запроваджується модель гібридного фінансування, за якої приватні партнери для реалізації проєктів ППП мають можливість залучати донорське фінансування через гранти від спеціалізованих установ ООН та інституцій ЄС, інших міжнародних організацій, іноземних держав, муніципалітетів та неприбуткових організацій (ст. 8 Закону №4510-IX). Комбінування приватних інвестицій з державною підтримкою та донорською допомогою значно знижує ризики й капітальні витрати приватного партнера в проєктах ППП.
Крім того, законодавець розширив перелік форм та джерел підтримки ППП: передбачено гранти, співфінансування витрат на будівництво за рахунок державних підприємств та комунальних підприємств, господарських товариств публічного сектору, а також гарантія попиту (публічний партнер зобов'язується компенсувати приватному партнеру різницю між фактичним доходом від проєкту та узгодженим мінімумом, якщо попит виявиться нижчим за прогнози) та плата за експлуатаційну готовність (після прийняття об'єкта ППП або його частини в експлуатацію публічний партнер платить приватному фіксовану суму, визначену в договорі ППП, залежно від досягнутих ним показників ефективності).
Нові сфери застосування ППП
Крім нових суб'єктів та джерел фінансування ППП слід вести мову і про розширення сфер застосування цього механізму (ч. 1 ст. 4 Закону №4510-IX). На відміну від попереднього закону 2010 року, Закон №4510-IX значно розширює сферу дії даної моделі - ППП можливе у всіх сферах, прямо не заборонених законом, включаючи оборонну промисловість, енергетику та енергозберігаючі технології, транспортну інфраструктуру, IT, кібербезпеку та повний цикл управління відходами.
Окремо слід відзначити запровадження ППП у житловому будівництві з правом власності приватних партнерів і фізичних осіб-вигодонабувачів (ч. 11 ст. 52 Закону№4510-IX): після завершення будівництва збудоване житло не обов'язково передається у власність держави чи територіальної громади, приватний партнер чи фізичні особи, визначені публічним партнером (наприклад, ті, хто втратили житло) можуть набувати право власності на новозбудовані об'єкти житлової інфраструктури. Це відкриває перспективи для ППП у відбудові житла: земельну ділянку передають приватному партнеру, а право власності на новобудови - безпосередньо потерпілим від війни. Після початку будівництва приватний партнер може зареєструвати речові права на об'єкти незавершеного будівництва за собою, а також відчужувати майнові права та/або майбутні об'єкти третім особам на умовах договору ППП.
Для успішної навігації в нових умовах та мінімізації ризиків інвесторам потрібен надійний інформаційно-правовий партнер. LIGA360 надає комплексний моніторинг законодавчого поля, включаючи проєкти нормативних актів, що дозволяє бізнесу тримати руку на пульсі регуляторних змін та приймати виважені рішення щодо участі в проєктах відбудови України. Спробуйте зараз
Диференціація та спрощений порядок підготовки проєктів ППП
Інша важлива новина - диференціація проєктів ППП: для «малих» (допорогових) проєктів вартістю менше 5,538 млн євро запроваджено спрощений порядок без підготовки складного техніко-економічного обґрунтування, а лише на підставі концептуальної записки. Так, за загальним правилом передбачено два етапи підготовки проєктів ППП, тоді як підготовка проєктів з допороговим значенням здійснюється в один етап (ч. 3 ст. 10 Закону №4510-IX). Перший етап - підготовка концептуальної записки щодо здійснення ППП. Зміст такої записки її аналіз та підготовка висновку повинні бути врегульовані КМУ у спеціальному порядку, який поки що не затверджено. Підготовка техніко-економічного обґрунтування. Другий етап - підготовка техніко-економічного обґрунтування, зміст якого визначається порядком проведення аналізу ефективності здійснення ППП, що також затверджується КМУ. При цьому Закон №4510-IX покладає реалізацію даних етапів на публічного партнера, який, на відміну від попередньої моделі ДПП, тепер визначений фактично єдиним ініціатором проєктів ППП.
Така новела оцінюється фахівцями по-різному, проте, як видається, логіка законодавця полягала у зниженні корупційних ризиків, адже приватний партнер-ініціатор проєкту міг би отримувати певні переваги над іншими учасниками конкурсу. Водночас Законом №4510-IX передбачено можливість залучення міжнародних фінансових організацій, радників, а так само можливість часткового відшкодування витрат публічного партнера на підготовку концептуальної записки та конкурсної документації за рахунок приватного партнера на умовах договору ППП.
У будь-якому разі, можна очікувати, що диференціація процедур підготовки «великих» і «малих» проєктів ППП дасть поштовх саме для розвитку останніх.
Спрощений порядок підготовки передбачений також для державних та місцевих проєктів ППП з відновлення інфраструктури та економіки - до переліку проєктів з відновлення як на державному, так і місцевому рівні включатимуться передусім об'єкти у сферах охорони здоров'я, енергетики, соціальної та транспортної інфраструктури. Щоправда, спрощений порядок для таких проєктів передбачено лише на час дії воєнного стану та протягом семи років з дня його припинення чи скасування.
Гарантія стабільності законодавства
Нова модель ППП також передбачає низку законодавчих гарантій для приватних партнерів. Серед них - гарантія стабільності законодавства (ч. 3 ст. 48 Закону №4510-IX), згідно з якою чинне законодавство України, зокрема, податкові умови (об'єкт, база, ставки, пільги) на дату укладення договору ППП фіксуватимуться на весь строк його дії, за винятком норм, що пом'якшують відповідальність приватного партнера, покращують податкові умови та не погіршують становище приватного партнера.
Нові конкурсні процедури
Що стосується визначення приватного партнера для укладення договору ППП, то воно відбуватиметься на засадах конкурентних процедур відбору, таких як відкриті торги, торги з обмеженою участю і конкурентний діалог (ст. 13 Закону №4510-IX). Так, конкурентний діалог є новою процедурою, за якої замовник спершу встановлює кваліфікаційні критерії, розглядає пропозиції претендентів, а відтак проводить з ними переговори відносно характеристик проєкту. Ця процедура застосовуватиметься, якщо публічний партнер не може заздалегідь визначити технічні/якісні характеристики проєкту, розподіл ризиків чи оптимальний спосіб надання суспільно значущих послуг, а також коли потрібні переговори з учасниками з метою виявлення інноваційних, фінансових чи юридичних рішень (наприклад, для інноваційних чи великих інфраструктурних проєктів). Аналогічним є й механізм проведення торгів з обмеженою участю, тільки замість проведення переговорів з претендентами, між кваліфікованими учасниками, обраними конкурсною комісією за результатами розгляду заявок, проводитимуться торги. В той же час слід зазначити, що Закон №4510-IX закріплює лише засади конкурентних процедур, натомість детальний порядок визначення приватного партнера, знов-таки, має бути затверджений Кабміном.
Електронна торгова система
Не менш важливим нововведенням є також запровадження електронної торгової системи для проведення конкурсів з метою прозорого та об'єктивного визначення приватних партнерів. Очікується, що всі етапи реалізації проєктів, в тому числі укладення договору ППП, проводитимуться через електронну торгову систему (ЕТС), де інвестори зможуть в електронному форматі ознайомлюватися зі всіма активними та запланованими проєктами, умовами участі, а також подавати документи. ЕТС має бути запущено до 1 січня 2027 року.
Висновок
Загалом можна стверджувати, що модель публічно-приватного партнерства (ППП) є, вочевидь, найскладнішою, але водночас найнадійнішою для інвесторів в інфраструктуру. Закон №4510-IX, адаптований до реалій сьогодення та потреб повоєнного відновлення, був підготовлений з урахуванням вимог європейського законодавства й містить низку позитивних нововведень, хоча повноцінне його впровадження неможливе без ухвалення низки підзаконних нормативно-правових актів, які наразі розробляються.
Позичанюк Кузьма - адвокат, співкеруючий партнер Адвокатського об'єднання «ЕЛБЕЙС»
Житинський Олексій - юрист Адвокатського об'єднання «ЕЛБЕЙС»
Хочете отримати ще більше аналітичних матеріалів за цією темою? Вони постійно доповнюються у новій LIGA360. Дізнайтесь більше переваг, замовивши персональну презентацію менеджера.
