Шостий апеляційний адміністративний суд своєю постановою від 14 травня 2019 р. у справі № 826/8917/17 (далі - Рішення) визнав нечинною постанову КМУ від 26 квітня 2017 р. № 295 "Про деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Постанова 295). Зазначена постанова КМУ затверджувала порядок здійснення Держпраці державного контролю за дотриманням законодавства про працю (далі - Порядок інспекцій).
Новина викликала одночасно бурю радісних відгуків і хвилю запитань. В один момент вже налагоджений інспекторами праці процес раптом став незаконним, зануривши регуляторів і бізнес в ситуацію невизначеності. Відкинувши емоції, хотілося б розібратися, що ж насправді сталося, і чи не передчасним є святкування перемоги.
"Гріхи" Порядку інспекцій
Одним з аспектів, яким суд обґрунтував винесення Рішення, є порушення процедури прийняття Постанови 295. Так, Постанову 295 не було погоджено Державною регуляторною службою України, більш того, служба тричі відмовляла в узгодженні даного регуляторного акта. Крім цього, проект Постанови 295 не був включений в план підготовки проектів регуляторних актів КМУ на 2017 рік.
Однак крім цього суд вказав, що Постанова 295 і за своєю суттю суперечить вимогам законодавства. Зокрема, з тексту Рішення виникає факт таких порушень:
- Порядок інспекцій поширюється, серед іншого, і на фізичних осіб, які використовують найману працю. У свою чергу, ст. 259 Кодексу законів про працю України передбачає право Держпраці перевіряти тільки фізичних осіб зі статусом підприємця.
- Порядок інспекцій безпідставно поширює норми Конвенцій Міжнародної організації праці про інспекцію праці у промисловості і торгівлі № 81 (далі - Конвенція 81) і про інспекцію праці в сільському господарстві № 129 (далі - Конвенція 129) на всіх роботодавців. Кожна з таких Конвенцій має свою специфіку, проте Порядок перевірок - один для всіх і такої специфіки не враховує.
- Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" № 877-V (далі - Закон 877) вимагає, щоб перелік органів, що здійснюють державний нагляд (контроль) було встановлено законом. Однак на рівні закону не передбачено право виконавчих органів міських рад здійснювати такий державний нагляд (контроль). У Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" йдеться про "контроль" виконкомів за дотриманням законодавства про працю, але не про "державний контроль". Право на "державний контроль" інспектори виконкомів отримали тільки завдяки Порядку інспекцій.
Розвінчуємо головний міф
Важливо відзначити, що Рішення не робить автоматично незаконними дії інспекторів праці, здійснені до дня винесення такого Рішення, так само як і раніше застосовані штрафи і видані приписи. Так, згідно з нормами адміністративного процесу і з самим Рішенням Порядок інспекцій визнаний нечинним з моменту вступу Рішення в силу, тобто з 14 травня 2019 р. Тобто, інспекційні відвідування і невиїзні інспектування, завершені до 14 травня, ґрунтувалися на чинних нормах законодавства.
Таким чином, "обнулити" вже виписані штрафи або видані приписи у підприємців не вийде. При цьому навіть якщо інспектори використовували специфічні механізми, передбачені тільки в Порядку інспекцій, наприклад, базували свої звинувачення на поясненнях працівника, такі дії не стануть автоматично незаконними.
Чи прийде інспектор?
Визнання недійсною Постанови 295 не означає, що інспектори праці більше не зможуть перевіряти роботодавців на предмет дотримання законодавства про працю. Дійсним залишається Закон 877, який встановлює загальні для практично всіх регуляторів вимоги щодо здійснення контролю за бізнесом. Закон 877, однак, передбачає набагато більш скромні можливості для інспекторів праці. Наприклад, контроль можна здійснювати тільки в формі планових або позапланових перевірок, а перелік підстав для проведення позапланового контролю без попередження є набагато більш стислим.
Разом з тим, на даний момент діяльність інспекторів з проведення контролю за Законом 877 заблокована до моменту виконання деяких процедурних моментів, встановлених таким Законом. А саме, згідно зі ст. 5 Закону 877 Держпраці необхідно розробити критерії оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності та уніфіковану форму акта для проведення перевірок з переліками питань в залежності від присвоєного ступеня ризику.
Незважаючи на це, не можна виключати, що інспектори праці намагатимуться розширити свої повноваження за рахунок деяких положень Закону 877, про що вони періодично згадують в різних джерелах. Так, ст. 2 Закону 877 передбачає, що Держпраці здійснює контроль відповідно до Закону 877, але з особливостями, передбаченими спеціальними законами і міжнародними договорами. Оскільки спеціального закону про порядок контролю Держпраці не існує, в арсеналі Держпраці залишаються Конвенції 81 і 129. Тому цілком прогнозованим можна вважати те, що інспектори продовжать використовувати деякі зручні положення Конвенцій. Зокрема, мова йде про передбачену Конвенціями можливість інспекторів опитувати працівників, з'являтися на підприємствах безперешкодно і без попереднього повідомлення в будь-який час доби і з частотою на розсуд інспектора. Також Конвенції містять термін "інспекційні відвідування", що побічно може наштовхнути на думку про проведення перевірок саме в такій формі.
Чи можна такі можливі підходи інспекторів вважати обґрунтованими? Не зовсім. Наприклад, відповідно до Закону 877 ряд його положень повинні застосовуватися в обов'язковому порядку, навіть не зважаючи на положення спеціальних законів і міжнародних договорів. Серед таких положень - ст. 4 Закону 877, яка вимагає, щоб спосіб і форми здійснення контролю встановлювалися виключно законами. Крім цього, загальнообов'язкова ст. 3 Закону 877 передбачає принцип, згідно з яким контроль здійснюється лише за наявності підстав і в порядку, визначених законом. Незважаючи на можливу теоретичну дискусію про місце Конвенцій 81 і 129 в ієрархії нормативних актів України, законами вони формально не є, а іншого спеціального закону для Держпраці на сьогодні не існує. Уже це дає підстави стверджувати, що контроль у формі інспекційного відвідування з використанням процедур, передбачених Конвенціями, - поза законом. Більш того, можна згадати про обмеженість сфери дії Конвенцій 81 і 129 - промисловість, торгівля і сільське господарство.
Чого більше не буде?
Незважаючи на можливе вільне тлумачення Рішення і Закону 877 з боку Держпраці, разом з Рішенням і Порядком інспектування відійшли в минуле ряд норм, які причиняли бізнесу особливо сильні незручності. Серед них:
- норма Порядку інспектування про те, що штрафи за неоформлених працівників та інші серйозні порушення застосовуються незалежно від усунення такого порушення. Тобто, оформлення на роботу осіб, визнаних неоформленими працівниками, вже після перевірки Держпраці може позбавити підприємство від необхідності платити штрафи;
- проведення контролю на підставі інформації від Пенсійного фонду, інших органів, інформації із засобів масової інформації, а також тому, що обороти підприємства не відповідають кількості найманих працівників;
- право інспекторів опитувати працівників і приходити з перевіркою в неробочий час (хоча такі права інспекторів і передбачені Конвенціями 81 і 129, на що ймовірно інспектори будуть посилатися);
контроль з боку інспекторів виконкомів місцевих рад (хоча, знову ж таки, не виключено, що інспектори будуть вважати, що право здійснювати "контроль" відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" дорівнює праву здійснювати "державний контроль").
Чого очікувати в подальшому
Об'єктивно, прийняття нормативного акта рівня закону для врегулювання проведення перевірок Держпраці на сьогодні є завданням, яке важко реалізувати, особливо з огляду на поточні політичні події. Тому слід очікувати, що боротьба за повноваження Держпраці реалізується в руслі оскарження Рішення у Верховному Суді.
Також, виходячи з інформації з сайту Держпраці, на сьогодні регулятор "розробив" новий порядок контролю, який насправді практично повністю дублює старий Порядок інспекцій, а також додає кілька нових підстав для інспектування (наприклад, отримання депутатського запиту). Очевидно, на кону боротьба за такий новий акт. Що ж робити бізнесу зараз?
У разі візиту інспектора Держпраці підприємство може не допустити його до проведення контролю, посилаючись на ст. 10 Закону 877. Підставами для недопуску може бути відсутність уніфікованої форми акту з питаннями в залежності від ступеня ризику, відсутність правильно оформленого направлення на перевірку із зазначенням підстави для її проведення, або ж порушення періодичності здійснення заходів контролю. Звичайно, такі дії можуть викликати застосування інспекторами штрафу за недопуск до перевірки, який потрібно буде оскаржувати в судовому порядку.
Якщо ж інспектор буде допущений, знову ж таки, його дії і розпорядчі документи можна оскаржити в суді, посилаючись на використання незаконних повноважень. Додатково, бізнес не позбавлений права вимагати притягнення до відповідальності самих інспекторів Держпраці.
Звичайно ж, такий порядок дій може бути не самим простим і швидким, але можна сподіватися, що незабаром регулятори і бізнес все ж прийдуть до певного консенсусу і повернуть дану сферу регулювання в область передбачуваності.
Нагадаємо, що перевірити вашого контрагента на благонадійність і здійснювати його подальший моніторинг можна за допомогою сервісу CONTR AGENT від ЛІГА:ЗАКОН. Ви можете перевірити контрагента, який вас цікавить, прямо зараз, оформивши заявку на тестовий доступ до сервісу
