Бюро економічної безпеки: коли запрацює новий орган і чим він відрізняється від фіскалів

25 березня поточного року набув чинності Закон України від 28.01.2021 «Про Бюро економічної безпеки України».

Фактично, БЕБ має консолідувати в собі всі завдання, які до цього покладались на податкову міліцію, та на які постійно зазіхали Служба безпеки України і Національна поліція, - злочини у сфері економічної діяльності.

Ухвалення Закону супроводжували гучні заяви влади щодо наведення порядку у правоохоронній системі. Новий орган має поставити крапку у спорах щодо підслідності економічних злочинів, а також нарешті замінити багатостраждальну податкову міліцію, яка останні роки діяла напівлегально, однак дуже активно.

1. Повноваження нового органу

На відміну від Національного антикорупційного бюро України та Державного бюро розслідувань, БЕБ не є суто правоохоронним органом.

Якщо стаття 1 профільних Законів про діяльність НАБУ та ДБР визначають їх, як державний правоохоронний орган, то БЕБ є саме центральним органом виконавчої влади.

Це пояснюється тими функціями, що покладає Закон на новостворений орган: мова йде не про суто досудове розслідування кримінальних правопорушень, а аналітична робота, пов'язана із оцінюванням ризиків у сфері економіки. Законодавець намагався змістити вектор діяльності Бюро, цим самим зменшивши тиск на бізнес правоохоронної активності детективів.

· Повноваження у сфері правоохоронної діяльності

До підслідності БЕБ кримінально-процесуальне законодавство відносить виключний перелік кримінальних правопорушень у сфері господарської діяльності (злочини, передбачені статтями 204, 205-1, 212, 212-1, 216, 218-1, 219 Кримінального кодексу України).

Разом з тим, в окремих випадках БЕБ може розслідувати і кримінальні правопорушення, передбачені статтями 192, 199, 200, 222, 222-1, 358, 366 Кримінального кодексу України. Мова йде про випадки пов'язаності злочинів, спільність осіб, які підозрюються у їх вчиненні.

Досудове розслідування кримінальних правопорушень будуть здійснювати детективи, які наділені як повноваженнями за Кримінальним процесуальним кодексом України, так і за Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність».

Спеціальний Закон прямо встановлює, що Бюро у своїй діяльності використовує гласних і негласних штатних та позаштатних працівників.

· Повноваження у сфері інформаційно-аналітичної діяльності та оцінки ризиків економіки

Ця сфера повноважень повинна відрізняти Бюро від органу суто правоохоронного спрямування. Окремі підрозділи (аналітики) здійснюють постійний моніторинг, аналіз та збір інформації, спрямований на встановлення взаємозв'язків між даними про злочинну діяльність та іншими даними, їх оцінювання, інтерпретацію тощо з метою їх використання для виявлення, припинення та розслідування злочинів.

Крім того, інформаційно-аналітична діяльність направлена на оцінку загроз економічній безпеці України, ступеня її вразливості та рівня негативного впливу на неї.

Абсолютно новою функцією, яка покладається на БЕБ, є здійснення комплексу заходів з оцінювання ризиків у сфері економіки.

Такий комплекс заходів має проводити Бюро із залученням контролюючих органів та інших державних органів, що провадять діяльність у сфері протидії кримінальним правопорушенням та запобігання загрозам економічній безпеці держави, та суб'єктів господарювання не рідше одного разу на три роки.

Кінцева мета такої діяльності - це виявлення прогалин у правоохоронній діяльності, мінімізація та усунення ризиків у сфері економіки.

Разом з тим, сферою для додаткових зловживань та корупційних ризиків є той факт, що порядок проведення комплексу заходів з оцінювання ризиків у сфері економіки затверджується Кабінетом Міністрів України, а не прямо встановлений профільним Законом.

2. Формування бюро економічної безпеки: порядок та строки

Формування БЕБ перебуває у активній стадії. Центральний орган виконавчої влади було утворено на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 12 травня 2021 № 510.

Наступним етапом формування Бюро є конкурсний добір Директора, детективів, аналітиків на вакантні посади. Бюро має запрацювати 25 вересня цього року і наступного дня після цього ДФС має припинити своє існування.

· Порядок призначення на посаду Директора Бюро економічної безпеки

Порядок призначення та звільнення з посади Директора БЕБ врегульовано ст. 15 профільного Закону. Як вказували його автори, прописаний механізм направлений на незалежність діяльності очільника Бюро та забезпечення гарантій діяльності органу.

Директор призначається на посаду Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України за пропозицією комісії з проведення конкурсу.

Формування конкурсної комісії також має свої особливості, пов'язані із забезпеченням гарантій діяльності БЕБ. Так, до складу конкурсної комісії входять:

· три особи, визначені Радою національної безпеки і оборони України;

· дві особи, визначені Верховною Радою України за поданням комітету Верховної Ради України, до предмета відання якого належать питання системи оподаткування;

· одна особа, визначена Верховною Радою України за поданням комітету Верховної Ради України, до предмета відання якого належать питання організації та діяльності правоохоронних органів, оперативно-розшукової діяльності.

· три особи, визначені Кабінетом Міністрів України.

Загальний порядок відібрання кандидатів, які претендують на заняття вакантної посади Директора Бюро, складається із наступних етапів:

- оголошення конкурсу, прийом документів;

- опрацювання документів, що подані особами для участі у конкурсі;

- проведення співбесіди із кандидатами;

- проведення спеціальної перевірки відібраних кандидатів, що передбачено Законом України «Про запобігання корупції», і перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади»;

- відбір трьох найкращих кандидатів з числа учасників конкурсу та подання їх кандидатур на розгляд Прем'єр-міністру України.

Прем'єр-міністр України самостійно визначає єдину кандидатуру, яку вносить для призначення Кабінетом Міністрів України. Протягом 10 днів Уряд має призначити очільника Бюро.

Конкурсний відбір кандидатів на вакантну посаду Директора розпочався 15.06.2021 та тривав до 7 липня.

До кандидата на посаду Директора БЕБ висуваються наступні вимоги:

1) громадянин України, не молодший 35 років;

2) вища юридична та/або економічна освіта за ступенем не нижче спеціаліста (магістра);

3) стаж роботи за спеціальністю не менше 10 років;

4) досвід роботи на керівних посадах в органах державної влади, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності не менше п'яти років;

5) вільне володіння державною мовою;

6) здатність за своїми діловими та моральними якостями, освітнім і професійним рівнем, станом здоров'я виконувати відповідні службові обов'язки.

На офіційному сайті Кабінету міністрів України можна ознайомитись із списком осіб, які подали свої заявки на участь у конкурсі.

Про своє бажання очолити нову структуру заявили 59 кандидатів, серед яких голова Державної фіскальної служби Вадим Мельник, екс-міністр фінансів та екс-секретар РНБО Олександр Данилюк, колишній в.о. голови ДФС Сергій Солодченко.

Наразі конкурсна комісія вивчає документи, подані кандидатами, після чого будуть проведені співбесіди із кращими.

Після призначення на посаду Директора Бюро має розпочатись наступний етап формування органу, зокрема, призначення керівників структурних підрозділів, детективів, аналітиків тощо.

Усі призначення мають відбуватись за результатами конкурсного відбору на вакантні посади.

Разом з тим, порядок призначення на службу в Бюро несе в собі корупційні ризики та можливості для зловживань з боку очільника органу. Кваліфікаційні вимоги та критерії професійної придатності для зайняття посад у підрозділах Бюро визначаються не безпосередньо в Законі, а самим Бюро економічної безпеки України. Положення про конкурсні комісії та регламент їх роботи також визначаються самостійно органом.

3. До чого має готуватись бізнес та нові ризики від діяльності БЕБ

Бюро має стати органом, який налагодить діалог між бізнесом та державою. Бізнес має забути про «маски-шоу», тиск та необґрунтовані візити правоохоронців. На зміну цьому має прийти аналітика та прозорість роботи.

Із такими лозунгами відбувалось формування БЕБ.

На практиці питання діяльності нового органу поки залишаються без відповіді і залежить, фактично, від політичної волі та особи, яка очолить новий орган.

Як би гучно не говорити про те, що БЕБ буде зосереджуватись на аналітичній роботі, на практиці мова йде про створення органу, який націлений на досудове розслідування економічних злочинів.

Порядок здійснення такого досудового розслідування врегульований для всієї правоохоронної системи єдиним законодавством, і БЕБ не стане виключенням. Тобто, якщо новий орган наповнять старі люди, то принципи роботи залишаться незмінними.

Вирішити проблему тиску на бізнес в Україні допоможе системний підхід до змін в кримінально-процесуальному законодавстві.

У першу чергу мова йде про запровадження додаткових вимог до вмотивованості клопотання слідчого про надання дозволу на проведення обшуку та клопотання про арешт майна - тих заходів, які найбільш «болючі» для бізнес-спільноти.

Одним із принципів діяльності БЕБ проголошується відкритість та прозорість діяльності для суспільства та громадського контролю. Такий громадський контроль має забезпечити Рада громадського контролю при Бюро економічної безпеки України.

Разом з тим, якщо проаналізувати ті повноваження, якими Закон наділяє Раду громадського контролю, стає очевидним, що орган носить суто декларативні функції без повноважень хоча б якоїсь активної протидії порушенням з боку працівників та посадових осіб БЕБ.

Так, Рада заслуховує інформацію про діяльність, виконання планів і завдань Бюро, розглядає звіти і затверджує свій висновок щодо них, організовує публічні заходи для обговорення актуальних питань розвитку і діяльності Бюро, заходи з правової освіти населення тощо.

Однак, жодних активних функцій громадського контролю, які можуть оперативно допомогти бізнесу, що постраждав від незаконного тиску працівників БЕБ, Раді громадського контролю не надали.

Тут залишається і надалі сподіватись на Раду бізнес-омбудсмена, яка на сьогодні є чи не єдиним органом, здатним дійсно допомогти бізнесу, що страждає від незаконних дій правоохоронців.

Ще одним ризиком, пов'язаним із початком функціонування БЕБ, є питання підслідності економічних злочинів. Створення нового органу поки не ставить крапку у цьому питанні. Наразі економічні злочини розслідує і податкова міліція, і Національна поліція, і Служба безпеки України.

Головне управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю, а також Головне управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки СБУ буде ліквідовано.

Однак зловживання з боку слідчих Національної поліції залишаться актуальними і надалі. Схема такої роботи доволі проста: кримінальне провадження відкривають за статтею, що підслідна саме слідчим поліції, починаються слідчі дії з можливістю зловживань та тиском на бізнес.

Дієві механізми впливу на такі порушення досі відсутні, а у фактових справах (справи, у яких нікому не повідомлено про підозру) способи захисту взагалі зведені до мінімуму.

Тобто, початок функціонування БЕБ не зможе докорінно вирішити проблему підслідності економічних злочинів, тут має йти мова про системні зміни до кримінально-процесуального законодавства, шляхом запровадження відповідальності за досудове розслідування та слідчі дії у тих правопорушеннях, які не віднесені до підслідності відповідного правоохоронного органу.

Олена Пісоцька, адвокатка Legal House