Чи відповідає український закон про доброчесне лобіювання європейським практикам?

Українські депутати нарешті узаконили лобіювання. Однак не все в ухваленому законі відповідає рекомендаціям ПАРЄ та ОЕСР.  

Розберемось з поняттями 

У першу  чергу йдеться про саме визначення поняття «лобіювання». В доопрацьованій до другого читання версії пропонується дещо розмите поняття «лобіювання», а його сферу звужено лише щодо просування змін законодавства. Так під лобіюванням в законі розуміється діяльність, що здійснюється з метою впливу або спроби впливу на об'єкт лобіювання в комерційних інтересах бенефіціара (за винагороду та/або з оплатою фактичних витрат) або у власних комерційних інтересах особи, та стосується предмета лобіювання. При цьому, предметом лобіювання пропонується визначити нормативно-правовий акт щодо планування розроблення, розроблення та/або прийняття (видання) якого, внесення змін до якого, втрати чинності (скасування) яким (або утримання від таких дій) суб'єкт лобіювання здійснює вплив  або спробу впливу на об'єкт лобіювання. 

Хоча у рекомендаціях ОЕСР під лобіюванням розуміють усну або письмову комунікацію з публічним посадовцем з метою впливу не лише на законодавство, а і на політику чи адміністративні рішення. І саме вплив на політику та адміністративні рішення чомусь випав з поля уваги в ухваленому документі. А, згідно європейських рекомендацій, регулювання лобізму мало б стосуватися, зокрема, державних контрактів, програм, призначень на політичні посади чи посади держслужби, а також мало б охоплювати і лобіювання ухвалення тих чи інших адміністративних рішень, необхідних бізнесу в його діяльності чи-то при входженні на ринок тієї чи іншої держави, чи-то в частині дозвільних та регуляторних вимог.  

Лобіювання vs адвокація 

Інший не менш важливий аспект. В документі не дуже чітко відмежована професійна, оплачувана діяльність з лобіювання інтересів клієнтів від роботи громадських організацій, зокрема антикорупційних та тих, які просувають політичні реформи, зміни виборчого законодавства, судову реформу, правозахисних. Натомість, як вказують європейські документи, «нормативні акти про лобіювання не мають перешкоджати законній діяльності громадянського суспільства й не мають покладати на такі організації непропорційний адміністративний тягар». До речі, нещодавно представники громадського сектору робили публічну заяву з критикою низки положень законопроєкту про лобіювання. Зокрема, вони вимагали чітко передбачити, що дія закону про лобіювання не поширюється на здійснення та захист громадянами прав і свобод, гарантованих Конституцією та законами України, і на діяльність неприбуткових організацій та неприбуткових установ, зокрема громадських об'єднань. Утім, у фінальній версії документу ці вимоги не повністю враховані. Хоч з тексту законопроекту до другого читання і вилучено поняття «адвокаціі» та зроблно спробу вивести діяльність громадських організацій з-під дії закону, ризики того, що таким організаціям треба буде включитися до реєстру прозорості, звітувати та розкривати багато інформації про свою діяльність, зберігаються. Адже в проголосованій редакції закону зазначено, що  діяльність громадських об'єднань та інших неприбуткових організацій не вважається лобіюванням, крім випадків, коли така діяльність стосується комерційних інтересів. При цьому, більшість антикорупційних та реформаторських організацій фінансуються за рахунок залучення грантів. Враховуючи визначення комерційного інтересу: грошові кошти чи інше майно, особисті переваги, пільги, інші вигоди матеріального чи нематеріального характеру, які особа отримає чи може отримати в межах провадження господарської діяльності після впливу або спроби впливу на об'єкт лобіювання, отримання грантового фінансування якраз і буде вважатися комерційним інтересом. 

Статтею 3 закону визначено, яка діяльність не містить всіх ознак лобіювання та відповідно не вважається такою. Це дуже широкий перелік, зокрема: це представництво зовнішньополітичних інтересів органами дипломатичної служби; ініціатива на всеукраїнському та місцевому референдумі, діяльність медіа та електронних комунікацій; діяльність політичних партій та  участь у виборчому процесі відповідних виборів; діяльність асоціацій органів місцевого самоврядування; наукова та науково-технічна діяльність; діяльність, пов'язана із залученням, використанням, моніторингом надання та використання міжнародної технічної допомоги, реалізацією проектів та програм міжнародної технічної допомоги; діяльність громадських об'єднань, крім випадків, якщо така діяльність стосується комерційних інтересів; особисте (від свого імені) представництво фізичною, юридичною особою своїх інтересів у відносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, крім випадків, якщо таке представництво здійснюється суб'єктом лобіювання та/або здійснюється у власних комерційних інтересах такої особи; незалежна професійна діяльність адвокатів щодо здійснення захисту, представництва та надання інших видів правничої допомоги клієнту; громадська антикорупційна експертиза нормативно-правових актів, проектів нормативно-правових актів, подання пропозицій за результатами проведення експертизи відповідно до Закону України "Про запобігання корупції"; участь сторін соціального діалогу, визначених Законом України "Про соціальний діалог в Україні", у здійсненні соціального діалогу; участь відповідно до законодавства заінтересованих сторін у громадському обговоренні проектів нормативно-правових актів або публічних консультаціях щодо проектів нормативно-правових актів, крім випадків, коли така участь здійснюється суб'єктом лобіювання відповідно до договору про надання послуг з лобіювання; робота суб'єктів забезпечення правотворчої діяльності; діяльність некомерційних професійних організацій, які відповідно до закону забезпечують реалізацію завдань самоврядування адвокатури, нотаріату, арбітражних керуючих, приватних виконавців, аудиторів. 

Як бачимо, в законі є багато виключень з сфери лобіювання. Проте важливо наголосити, що все таки залишаються відкриті питання, що не є лобіюванням. Наприклад, участь в робочих групах по розгляду законопроектів в профільних міністерствах чи комітетах Верховної Ради, діяльність експертів та консультантів Комітетів, діяльність членів Громадських рад при органах державної влади, якщо вона стосується пропозицій до законодавства.  

Все ще доброчесне лобіювання? 

Окрім вказаних недоліків, у самому законопроекті не зазначено, яке ж лобіювання зрештою вважатиметься доброчесним. Мабуть, тому з його назви до другого читання виключили вказівку на доброчесність. Залишається здогадуватись, що, очевидно, доброчесним лобіюванням є діяльність, здійснювана з дотриманням принципів, передбачених в статті 4 закону - законності, прозорості, підзвітності, відповідальності, професійності та етичності лобіювання. 

Цікавим є те, що до принципу законності законодавець відніс не просто  лобіювання з дотриманням вимог Конституції України та законів, а і такі умови, як незастосування незаконного втручання (зокрема шляхом обману, підкупу, погроз, примусу) у здійснення повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб публічного права. І, якщо з обманом та підкупом все більш-менш зрозуміло, то поняття "примусу" в законі не розкривається. З теорії ми знаємо, що примус може бути фізичним та психічним. Отже, залишається ризик, що суб'єкт лобіювання, проводячи кампанію по просуванню якоїсь ініціативи, завжди може бути звинувачений депутатами чи чиновниками в застосовуванні психічного тиску на них. 

Щодо принципу професійності лобіювання в законі передбачено,  що суб'єкти лобіювання (тобто лобісти) забезпечують впровадження найвищих професійних стандартів у лобіюванні, уникають створення будь-якої залежності між собою та чиновниками, не можуть отримувати від них обіцянки щодо результатів лобіювання. В свою чергу, посадові особи державних органів забезпечують рівне ставлення до лобістів, спільно з останніми забезпечують загальносуспільне сприйняття лобіювання як позитивної практики, утримуються від перешкоджання здійсненню лобіювання та створення умов, які поставили б їх у будь-яку залежні±ть від лобістів, а також будь-яких обіцянок щодо результатів лобіювання. 

Фактично, авторизація суб'єкта лобіювання або набуття ним цього правового статусу відбувається шляхом його включення в Реєстр прозорості. Він створюється з метою надання безоплатного публічного доступу до актуальної та достовірної інформації про суб'єктів лобіювання та їх звітність. Держателем реєстру є НАЗК, яке забезпечує доступ до нього на своєму сайті.  

Хто такі лобісти 

Якихось складних вимог до лобістів закон не встановлює, окрім вже звичних умов щодо відсутності громадянства чи резиденства в країні-агресорі чи місцезнаходження юридичної особи та/або її учасників (засновників, акціонерів) в країні, що здійснює збройну агресію проти України, та/або у державі (юрисдикції), внесеній до переліку таких, що не виконують чи неналежно виконують рекомендації міжнародних, міжурядових організацій, задіяних у сфері боротьби з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванням тероризму чи фінансуванням розповсюдження зброї масового знищення.  

Тож зареєструватися в Реєстрі прозорості може юридична особа або фізична особа. Остання повинна мати повну цивільну дієздатність, а також не неповинна мати непогашеної чи незнятої судимості, а також на яку не накладалося адміністративне стягнення за вчинення правопорушення, пов'язаного з корупцією. Не може бути лобістом чиновник чи інша особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування під час її перебування посаді та впродовж одного року після звільнення. Слід зазначити, що 1 рік занадто короткий строк для так званого «охолодження», і тут варто було б поставити хоча б 2 або 3 роки для зменшення корупційних ризиків. 

Здійснювати лобіювання особам, які не отримали статусу суб'єкта лобіювання, заборонено.  

Що можуть робити лобісти 

Методи лобіювання в новому законі не вичерпні та, зокрема, можуть використовуватись комунікація з об'єктом лобіювання щодо питань, пов'язаних з предметом лобіювання; підготовка та розповсюдження реклами, пропозицій, програмних і позиційних документів, аналітичних матеріалів, результатів соціологічних та інших досліджень щодо питань, пов'язаних з предметом лобіювання, у тому числі з використанням медіа або мережі Інтернет; зустрічі, конференції, заходи, інформаційні кампанії, інші заходи, а також інші методи, не заборонені Конституцією та законами України. 

Закон встановлює обов'язок лобістів щопівроку звітувати про свою діяльність в Реєстрі прозорості. При цьому звіт суб'єкта лобіювання до Реєстру прозорості обов'язково має містити відомості про предмети лобіювання, об'єкти лобіювання в розрізі сфер лобіювання, ідентифікуючі дані клієнта, іншого бенефіціара, ціну кожного договору лобіювання, суму коштів, отриману суб'єктом лобіювання протягом звітного періоду від клієнта за кожним договором лобіювання, та суму коштів, витрачену суб'єктом лобіювання протягом звітного періоду за кожною сферою лобіювання. Також у звіті кожен зможе побачити, з ким з посадовців, які займають відповідальне або особливо відповідальне становище в розумінні Закону України "Про запобігання корупції", зустрічався та спілкувався лобіст.  

Органом нагляду у цій сфері пропонується визначити НАЗК, істотно посиливши його повноваження, зокрема: проведення моніторингу за дотриманням вимог законодавства з питань лобіювання; забезпечення ведення Реєстру прозорості; внесення приписів про порушення вимог законодавства з питань лобіювання, інших вимог та обмежень, передбачених Законом України "Про лобіювання" тощо. 

Для впровадження закону в життя та введення в дію ще потрібно буде створити сам реєстр прозорості (не пізніше 1 січня 2025 року) та ухвалити кілька підзаконних актів, зокрема порядок ведення реєстру та Правила етичної поведінки суб'єктів лобіювання, які мають бути затверджені Кабінетом Міністрів України після проведення публічних консультацій із заінтересованими особами. Такі Правила за законом є обов'язковими лише для суб'єктів лобіювання, а варто було б поширити їх дію і на іншу сторону - зокрема на органи державної влади та їх посадових осіб.  

Загалом, можна сказати, що закон про лобіювання все ж таки впроваджує певні європейські правила. Зокрема, прозорість діяльності та фінансування лобістських організацій, реєстрацію лобістів в відкритому реєстрі, звітування про роботу, контроль та моніторинг діяльності з боку окремого державного органу. Однак він також містить і системні недоліки, які варто доопрацювати, враховуючи як європейські рекомендації, так і пропозиції громадськості. Головне - у частині чіткого відмежування їх діяльності громадськості від професійного лобізму та в частині поширення дії кодексу етики і на посадових осіб державних органів тощо. Адже успішне впровадження в Україні європейських практик лобіювання вимагатиме не лише прийняття відповідного законодавства, але й ефективного його виконання та контролю з боку владних органів. 

Тетяна Острікова, 

Голова Комітету Асоціації адвокатів України з питань GR, народна депутатка України VIII скликання