Чи вартий уваги законопроєкт "Про Білий клуб"?

Йдеться про законопроєкт «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо особливостей податкового адміністрування під час воєнного стану для платників податків з високим рівнем добровільного дотримання податкового законодавства» № 11084 від 13.03.2024 р. Але більш відома його назва - «Про Білий клуб».

Проєкт подано низкою народних депутатів, зокрема, Гетманцевим Д. О.

Як прямо зазначено в Пояснювальній записці до проєкту, він орієнтований на виконання гостро дискусійної Національної стратегії доходів України до 2030 року (п. 4.2.2 (а) «Управління податковими ризиками (комплаєнс-ризиками)» Розділу 4.2.2 «Підвищення рівня дотримання податкового законодавства»), запровадженої у рамках Меморандуму про економічну та фінансову політику від 01.12.2023 між Україною та Міжнародним валютним фондом (далі - НСД та Меморандум МВФ відповідно) та схваленої розпорядженням КМУ від 27.12.2023 № 1218-р.

Запровадження вітчизняної системи управління комплаєнс-ризиками визначено критично важливою сферою для реформування податкової служби (пункт 24 Меморандуму МВФ). У Пояснювальній записці до Законопроєкту було вказано, що «системний підхід до управління податковими ризиками допомагатиме підвищити рівень прозорості та системності в роботі Державної податкової служби України, забезпечить ефективний розподіл ресурсів, дозволить досягти суттєвої економії часу як працівників контролюючого органу, так і платників податків загалом». НСД передбачає поетапне впровадження Концепції системи управління ризиками (СУР) до 2027 року із поступовою інтеграцією в основу управління діяльністю контролюючого органу.

При цьому, самі спроби щодо запровадження такої системи в Україні тривають вже протягом тривалого часу. Наприклад, згідно оприлюдненого Звіту про виконання Плану роботи Державної податкової служби України на друге півріччя 2019 року у межах реалізації проєкту «Підтримка державного управління фінансами для України - EU4PFM» розроблено проєкт Стратегії сприяння добровільному дотриманню податкового законодавства (Комплаєнс стратегія). Але історія запровадження в Україні контролюючим органом податкового комплаєнсу вимагає окремої за обсягом статті та не є предметом цієї публікації.

Цікаво, що законопроєкт відсутній в Плані законопроєктної роботи Верховної Ради України на 2024 рік (затверджено постановою ВОУ від 06.02.2024 № 3561-IX).

Основні положення законопроєкту зазначені у Пояснювальній записці до нього та були предметом цілого ряду публікацій. Тому не будемо їх повторювати, а зупинимося на зауваженнях до проєкту.

Зауваження Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України:

• назва законопроєкту не відповідає його змісту, який встановлює не тільки «особливості податкового адміністрування під час воєнного стану для платників податків з високим рівнем добровільного дотримання податкового законодавства», але й унормовує питання комплаєнсу, управління ризиками у сфері справляння податків і зборів;

• назва законопроєкту є некоректною, оскільки ПКУ не застосовується поняття «податкове адміністрування», а застосовується поняття «адміністрування податків та зборів»;

• норма щодо оновленого визначення терміну «податковий ризик» (пропонується замінити на «комплаєнс (управління податковими ризиками)» із оновленим визначенням) (пп. 14.1.221 ст. 14 ПКУ):

- є дискусійною в частині вживання поняття «управління ризиками» у дужках до поняття «комплаєнс», зважаючи на нерівнозначність цих понять, хоча ці поняття і є частково пов'язаними;

- не узгоджується у частині змісту поняття «податковий обов'язок» з п. 36.1 ст. 36 «Податковий обов'язок» Кодексу, який надає окреме роз'яснення щодо поняття «податковий обов'язок». Серед іншого, така невідповідність може призводити та складнощів у процесі правозастосування, наприклад, у визначенні змісту взаємодії між комплаєнс-менеджером та платником податків з високим рівнем добровільного дотримання податкового законодавства в частині консультування такого платника податків;

- використовує поняття «повне декларування», яке Кодексом не передбачено тощо;

• ні у законопроєкті, ні у супровідних до нього документах не надано обґрунтування пропонованих критеріїв віднесення платників податків до категорії «платників податку з високим рівнем добровільного дотримання податкового законодавства», а також орієнтовної інформації щодо кількості платників податків, які набудуть такого статусу;

• викликає питання період, за який визначаються критерії віднесення до вказаної вище категорії платників податків: в одних випадках - він обмежується одним роком, в інших - не встановлюється взагалі;

• дискусійним також є такий критерій, як «відсутність за результатами документальних перевірок платника податків неузгоджених податкових (грошових) зобов'язань» (п.п. «г» п.п. 69.41.1 нового п.п. 69.41 Кодексу), адже, наявність неузгодженого зобов'язання безпосередньо не свідчить про недотримання платником податку податкового законодавства, а лише передбачає нарахування йому контролюючим органом податкового зобов'язання, законність якого може бути оскаржена платником податку;

• встановлення особливостей адміністрування для «платників податку з високим рівнем добровільного дотримання податкового законодавства» не повною мірою узгоджується з принципом «рівності усіх платників перед законом, недопущення будь-яких проявів податкової дискримінації» (пп. 4.1.2 п. 4.1 ст. 4 ПКУ), адже встановлює різні підходи до проведення перевірок платників податків, надання індивідуальних податкових консультацій, форм взаємодії між контролюючим органом та платником податку в залежності від набутого (за встановленими критеріями) податкового статусу»;

• некоректність застосування поняття «платник податку з високим рівнем добровільного дотримання податкового законодавства», оскільки, зважаючи на загальноправовий принцип добросовісності, відносини між контролюючими органами та платниками податків, мають базуватись на тому, що будь-який платник податків має розглядатися як сумлінний, що неможливо, коли деякі платники податків виокремлюються як сумлінні (за окремими критеріями) для цілей застосування до них пропонованих законопроєктом особливостей адміністрування податків та зборів;

• запропонований підхід до взаємодії між контролюючими органами та платником податків («взаємодія між комплаєнс-менеджером та платником податків з високим рівнем добровільного дотримання податкового законодавства») не містить завершеного механізму регулювання (зокрема, не регламентовано предмет, підстави та, головним чином, правові наслідки такого консультування для платників податків), що, зважаючи на суттєві корупційні ризики, може негативно позначитись на рівні дотримання податкового законодавства та, як наслідок, обсязі бюджетних надходжень;

• у законопроєкті не унормовано питання виключення із Переліку платників податків з високим рівнем добровільного дотримання податкового законодавства, а йдеться лише про включення таких платників податків до цього Переліку (зокрема, в пп. 69.41.1 та 69.41.5 нового п.п. 69.41 статті 69 Кодексу); одночасно у законопроєкті включення до Переліку платників податків з високим рівнем добровільного дотримання податкового законодавства, а, відтак, і подальше закріплення за ним комплаєнс-менеджера фактично є обов'язковим та не враховує всіх можливих випадків;

• викликає сумніви встановлене у заключних положеннях законопроєкту доручення Уряду, міністерствам та відомствам, у місячний строк з дня, наступного за днем офіційного опублікування Закону, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом, відповідно, строк набрання чинності Законом, «з першого числа місяця, наступного за місяцем його опублікування» потребує відповідного уточнення.

Окремо заслуговує на увагу і те, що Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України в своїх міркуваннях та зауваженнях до законопроєкту, крім наявності в ньому корупційних ризиків, висловило сумніви щодо «спроможності (зокрема, фахової) контролюючих органів забезпечити на сьогодні надання комплаєнс-менеджера для відповідних платників податків та належну взаємодію між ними; можливості забезпечення проведення податкових перевірок та надання індивідуальних податкових консультацій в пропоновані законопроєктом терміни. В тому числі, означене містить ризики необхідності перегляду чисельності контролюючих органів, їх структури для забезпечення виконання ними відповідних функцій, що, також, може призвести до необхідності здійснення додаткових бюджетних витрат».

Незважаючи на усі ці недоліки (а також на зауваження та пропозиції щодо доопрацювання від Міністерства фінансів, Міністерства юстиції та Державної податкової служби України) Комітет Верховної Ради України з питань фінансів, податкової та митної політики наступного ж дня рекомендував Парламенту включити законопроєкт до порядку денного та за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу.

В ході обговорення 4 квітня законопроєкту члени профільного Комітету ВРУ дійшли таких висновків:

• доопрацювати проєкт, зокрема, щодо: визначення понять та термінів; приведення функцій контролюючого органу у відповідність вимогам законодавства; перегляду окремих вимог та критеріїв включення платників податків до Переліку платників податків з високим рівнем добровільного дотримання податкового законодавства тощо;

• доцільність під час підготовки законопроєкту до другого читання внести до нього пропозиції і поправки щодо виправлень, уточнень, усунення помилок та/або суперечностей, що не були предметом розгляду в першому читанні.

Отже, підсумуємо:

- законопроєкт є «сирим» та формальним способом продемонструвати МВФ виконання одного з пунктів Меморандуму між Україною та МВФ в частині запровадження вітчизняної системи управління комплаєнс-ризиками у податковій справі;

- законопроєкт та супровідні до нього документи не дають будь-якого розуміння того, чому запровадження вітчизняного податкового комплаєнсу відразу на законодавчому рівні обмежується часом воєнного стану (плюс рік після нього) та специфічною категорією т. зв. «платників податків з високим рівнем добровільного дотримання податкового законодавства»;

- до законопроєкту штучно додано положення щодо надання окремих переваг під час воєнного стану для платників податків з високим рівнем добровільного дотримання податкового законодавства (гіпотеза - це зроблено як спроба зменшення протиріч у відношеннях між бізнесом та владою, які накопичилися останнім часом);

- окремі положення законопроєкту порушують основні принципи (засади) податкового законодавства України»;

- запропоновані законопроєктом переваги є незначними, а їх отримання та практичне використання - не регламентовано, а запобіжників та гарантій у разі безпідставного ненадання таких переваг законопроєктом не визначено, що передбачає складність в отриманні та використанні таких переваг. При такому підході до розробки законопроєкту навряд чи цей недолік, та й інші також, будуть належним чином усуненні відповідними підзаконноми нормативно-правовими актами;

- наведені в законопроєкті положення щодо управління комплаєнс-ризиками не дають жодного уявлення про те, як насправді буде функціонувати Система управління ризиками, яку планується запровадити у ДПС України до 2027 року (хоча епізодичні спроби впровадити податковий комплаєнс в Україні з боку контролюючих органів розпочалися ще 2019 року (якщо не раніше). На жаль, такі спроби фактично здійснюються у закритому режимі, без залучення представників бізнесового та експертного середовища);

- законопроєкт не містить визначення того, хто такий «комплаєнс-менеджер» та належним чином не регламентує ні механізми взаємодії між комплаєнс-менеджером та платником податків, ні відповідальність таких «менеджерів». Не зрозуміло, чим запропоновані «комплаєнс-менеджери» відрізняються від вже давно існуючих «координаторів» для великих платників податків;

- відсутній системний підхід щодо запровадження податкового комплаєнсу вітчизняними контролюючими органами. Документи розроблені ОЕСР та МВФ за останні два десятиліття саме з метою узагальнення досвіду та надання рекомендацій щодо запровадження податкового комплаєнсу національними контролюючими органами налічуються десятками (починаючи із практичного керівництва ОЕСР 2004 року «Управління комплаєнс-ризиками, управління та розвиток комплаєнсу» (Compliance Risk Management, Managing and Improving Compliance));

- законопроєкт не звільняє від сумнівів щодо належного усунення корупційних ризиків та забезпечення високої фаховості при запровадженні як так званих «переваг», так і нових підходів до управління ризиками в межах вітчизняного податкового комплаєнсу контролюючих органів тощо.

Таким чином запропонований законопроєкт є формальністю з боку влади (законодавчої та виконавчої) та фактично відразу нівелює практичність та ефективність впровадження вітчизняними контролюючими органами податкового комплаєнсу (як в цілому, так і так званого спільного із платниками податків комплаєнсу (англ. - «Co-Operative Compliance»)). Навряд він буде істотно та змістовно доопрацьований до другого читання. Тому сам законопроєкт, в запропонованому вигляді, не заслуговує прискіпливої уваги з боку платників податків, але на їх увагу у наступні роки заслуговуватимуть подальші спроби виконавчої та законодавчої влади на практиці реалізувати Систему управління ризиками, яку планується запровадити у ДПС України до 2027 року. Такі спроби не мають бути закритими із посиланням на конфіденційність інформації про платників, воєнний стан та або ще інше. Система податкового комплаєнсу, яку застосовують та будуть застосовувати у майбутньому контролюючі органи, та зміни у ній і їх наслідки мають бути зрозумілими платникам податків.

Платникам податків ще важливіше усвідомити, що заходи податкового комплаєнсу можуть здійснюватися не тільки з боку контролюючих органів чи контролюючим органом спільно із платниками податків, але й платником податків самостійно. На мою особисту думку, останній із трьох шляхів (самостійний) буде найбільш ефективним та, одночасно, в якійсь мірі стане частиною спільного із контролюючими органами податкового комплаєнсу, а також вплине на ефективність податкового комплаєнсу контролюючого органу (з точки зору платника податків).

Для великого бізнесу, особливо учасників зовнішньоекономічної діяльності, запровадження власних організаційних (корпоративних) систем податкового комплаєнсу, як підсистеми цілісної комплаєнс-системи організації, фактично вже сьогодні є необхідною умовою успішного здійснення своєї діяльності та проактивного завчасного усунення потенційних складнощів й захисту своїх інтересів у відносинах із органами виконавчої та судової влади. Для міжнародного бізнесу зазначене потенційно може стосуватися відносин із органами влади цілого ряду різних держав та міжнародних арбітражів тощо.

Отже, в перспективі на увагу платників податків заслуговує не стільки формальний законопроєкт за реєстр. № 11084 від 13.03.2024 та його незначні та сумнівні тимчасові переваги для окремої категорії платників податків, скільки питання ефективності та шляхів впровадження в Україні податкового комплаєнсу (як з боку контролюючих органів, так і спільного, але найбільшою мірою - власного організаційного).