Вступ: чому питання знову стало критичним
Релокація промислових підприємств, відновлення логістичної інфраструктури та запуск нових виробничих проєктів у період воєнного стану знову вивели на перший план питання зміни виду цільового призначення земельних ділянок. Для значної кількості інвесторів саме земельно-містобудівний блок залишається ключовим стримувальним фактором запуску проєктів, особливо за межами населених пунктів або на територіях із застарілою чи фрагментарною містобудівною документацією.
Системною проблемою останніх років є відсутність у більшості територіальних громад затверджених комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад. Саме ці документи законодавець визначив базовим інструментом інтеграції містобудівного та земельного планування, в межах якого має відбуватися визначення функціонального призначення територій і, відповідно, зміна виду цільового призначення земельних ділянок.
Фактично ринок опинився в ситуації, коли вимога про зміну цільового призначення виключно в межах функціонального призначення території формально діє, однак необхідні для цього планувальні документи або відсутні, або перебувають на стадії розроблення. Це створює регуляторний розрив між законодавчою моделлю просторового планування та практичними потребами промислового розвитку.
У відповідь на ці виклики законодавець у 2024-2025 роках запровадив низку перехідних і спрощених механізмів, які покликані тимчасово компенсувати відсутність комплексних планів, але істотно відрізняються між собою за рівнем правової визначеності, процедурною складністю та ризиками подальшого оскарження.
1. Стандартна процедура зміни цільового призначення та її обмеження
Класична модель зміни цільового призначення земельної ділянки ґрунтується на жорсткому зв'язку між цільовим призначенням землі та функціональним призначенням території. Вид цільового призначення визначається виключно в межах функціонального призначення, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.
Додатково застосовуються класифікатор видів цільового призначення земель, класифікатор видів функціонального призначення територій та правила співвідношення між ними. Це означає, що будь-яка спроба зміни цільового призначення фактично впирається у наявність, актуальність та зміст містобудівної документації.
Ключовий недолік цієї моделі полягає в тому, що за відсутності або застарілості генерального чи комплексного плану, а також у разі невідповідності функціональної зони запланованому промисловому використанню, власник земельної ділянки змушений ініціювати тривалу та процедурно складну зміну містобудівної документації.
Окремо слід враховувати, що детальний план території за загальним правилом не змінює функціональне призначення території, а лише деталізує положення документації вищого рівня.
2. Спрощені механізми 2024-2025 років
2.1. Визначення функціонального призначення через ДПТ до 1 січня 2028 року
Перехідні положення містобудівного законодавства допускають до 1 січня 2028 року визначення функціонального призначення території детальним планом території за наявності сукупності умов. Зокрема, якщо генеральний план або комплексний план просторового розвитку затверджені до 24 липня 2021 року та відсутній план зонування території.
Практичне значення цього механізму полягає в можливості сформувати функціональне призначення території як базу для подальшої зміни виду цільового призначення земельної ділянки відповідно до загального принципу «цільове призначення в межах функціонального».
Процедура розроблення і затвердження ДПТ залишається повноцінною містобудівною процедурою та передбачає громадське обговорення, стратегічну екологічну оцінку та затвердження відповідним органом місцевого самоврядування.
Перевагою цього механізму є відносно високий рівень правової визначеності рішення. Недоліком - тривалість процедури та залежність від позиції місцевої ради.
2.2. Мотивований висновок: зміна цільового призначення без землеустрою
На період дії воєнного стану законодавець запровадив спеціальний режим зміни цільового призначення для окремих категорій об'єктів, зокрема промислових та складських, розташованих за межами населених пунктів.
За відсутності затвердженої містобудівної документації допускається відступ від вимог щодо визначення цільового призначення виключно в межах функціонального призначення території та обов'язкового застосування класифікаторів.
Ключовою правовою підставою є мотивований висновок уповноваженого органу містобудування та архітектури щодо можливості розміщення відповідного об'єкта. Такий висновок надається через ЄДЕССБ у скорочені строки та безоплатно.
Для земель приватної власності зміна цільового призначення реалізується рішенням власника шляхом внесення відомостей до Державного земельного кадастру без розроблення документації із землеустрою.
Перевагою цієї моделі є швидкість і мінімізація процедур. Водночас вона супроводжується підвищеними юридичними ризиками.
Щоб ухвалити виважене рішення, бізнесу необхідно мати доступ до актуальної містобудівної документації, судової практики та експертної аналітики. Платформа LIGA360 надає комплексний інструментарій для аналізу цих ризиків та підтримки проєктів на всіх етапах.
3. Порівняння рівня правової визначеності та проєктні ризики
Механізм через ДПТ ґрунтується на формалізованій процедурі ухвалення містобудівної документації з елементами публічності, колегіального розгляду та стратегічної екологічної оцінки, що традиційно сприймається судами та контролюючими органами як рішення з підвищеним рівнем легітимності та обґрунтованості.
Натомість мотивований висновок видається в адміністративному порядку за спрощеною процедурою, як правило - однією посадовою особою уповноваженого органу містобудування та архітектури, у вкрай стислий строк та на підставі обмеженого масиву вихідних даних. Така модель ухвалення рішення, хоча й відповідає перехідним нормам законодавства, об'єктивно створює додаткові проєктні ризики.
З практичної точки зору це може породжувати сумніви щодо достатності обґрунтування висновку та дотримання принципів належної адміністративної процедури. У подальшому це підвищує ризики оскарження документа як з боку правоохоронних органів, так і з боку заінтересованих третіх осіб, зокрема конкурентів або представників громадськості.
Окремо слід враховувати, що спрощений характер мотивованого висновку та відсутність колегіального ухвалення рішення можуть ускладнювати проходження правового та екологічного due diligence міжнародних фінансових інституцій. Для банків розвитку та інших інституційних інвесторів рівень процедурної надійності та передбачуваності регуляторних рішень є не менш важливим, ніж формальна відповідність національному законодавству.
Таким чином, хоча мотивований висновок є ефективним інструментом для швидкого запуску проєктів у період воєнного стану, його застосування потребує усвідомленої оцінки регуляторних і фінансових ризиків, а також додаткових заходів з їх мінімізації на етапі структурування проєкту.
4. Стратегічна екологічна оцінка та оцінка впливу на довкілля: різні рівні екологічного контролю
Для детального плану території вимога проведення стратегічної екологічної оцінки (СЕО) встановлена прямо та є обов'язковою. СЕО здійснюється щодо документа державного планування і спрямована на оцінку екологічних наслідків рішень на стадії просторового та функціонального планування, з урахуванням альтернатив та кумулятивних впливів.
Мотивований висновок закон кваліфікує як особливий різновид містобудівних умов та обмежень, що належать до вихідних даних для проєктування. Він не є містобудівною документацією, а отже, обов'язок проведення стратегічної екологічної оцінки на нього не поширюється.
Водночас відсутність СЕО не означає відсутності екологічного контролю на етапі реалізації проєкту. Для значної частини промислових та інфраструктурних об'єктів законодавством передбачено проведення оцінки впливу на довкілля (ОВД) як обов'язкової умови прийняття рішення про провадження планованої діяльності.
На відміну від СЕО, оцінка впливу на довкілля здійснюється на проєктному рівні та стосується конкретного об'єкта будівництва і конкретної земельної ділянки. ОВД передбачає аналіз прямих і опосередкованих впливів запланованої діяльності на довкілля, проведення громадського обговорення та отримання уповноваженим органом мотивованого висновку.
Таким чином, у моделі із застосуванням детального плану території екологічна оцінка відбувається на двох рівнях: стратегічному (СЕО) та проєктному (ОВД), тоді як у спрощеній моделі з мотивованим висновком екологічний контроль концентрується переважно на стадії оцінки впливу на довкілля. Це знижує часові та процедурні бар'єри на етапі планування, але переносить екологічні ризики та фокус контролю на стадію реалізації конкретного проєкту.
5. Практичні орієнтири для інвесторів та власників землі
Вибір між ДПТ та мотивованим висновком має базуватися не лише на швидкості реалізації проєкту, але й на допустимому рівні юридичних ризиків.
Механізм через ДПТ доцільний у випадках довгострокових інвестиційних проєктів, значних капіталовкладень та потреби у максимальній стабільності правового режиму.
Мотивований висновок може бути ефективним інструментом для швидкого запуску проєктів у період воєнного стану, однак потребує ретельної попередньої оцінки ризиків, підготовки доказової бази та сценаріїв захисту у разі можливих спорів.
Саме поєднання земельного, містобудівного та адміністративного аналізу на початковому етапі дозволяє обрати оптимальну модель зміни цільового призначення та уникнути затримок на етапі реалізації проєкту.
Використовуйте “Теми в центрі уваги” у LIGA360 для ефективного моніторингу актуальних новин. Виберіть теми, які вас цікавлять, і наша система автоматично збере всі важливі новини та аналітику, вам залишиться лише переглядати оновлення. Дізнайтеся більше про можливості цієї функції прямо зараз.
