Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 228, Мін'юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної правової політики.
Очевидним є те, що формування правової політики передбачає розроблення нормативно-правових актів.
Разом з тим чіткого уявлення юридичної спільноти про те, у чому полягає головна роль Мін'юсту в забезпеченні цього процесу, немає.
Аби з'ясувати, яким чином наразі фактично відбувається підготовка законопроєктів і проєктів актів Уряду, яким є і яким має бути формування правової політики в Україні, ми звернулись до директора Директорату правосуддя та кримінальної юстиції, к. ю. н., заслуженого юриста України Олександра Олійника, який був розробником першого в Україні Порядку моніторингу впровадження та аналізу ефективності прийнятих нормативно-правових актів у сферах правового регулювання банкрутства, виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб), судово-експертної діяльності, судоустрою та судочинства, кримінальної юстиції, адвокатури та адвокатської діяльності, безоплатної правової допомоги.
|
Олександр Олійник |
Як відбувається підготовка законопроєктів і проєктів актів Уряду зараз? Але, якщо можна, опишіть фактичну ситуацію, не повторюючи норми регламенту Кабінету Міністрів України.
Добре. Умовно можна виділити дві групи підстав для розроблення проєктів нормативно-правових актів (скорочено - НПА): позапланові, це коли Президент, Прем'єр-Міністр, Міністр чи будь-хто з депутатів проявляють власну ініціативу щодо необхідності врегулювання тих чи інших суспільних відносин відповідним нормативно-правовим актом, та планові - план законопроєктних робіт Верховної Ради України, програма діяльності Уряду, національні стратегії тощо.
Розглянемо кожну групу підстав докладніше.
Для розроблення НПА в позаплановому порядку ініціатор створює робочу групу або дає відповідне доручення підлеглим. Тобто схематично це відбувається зверху вниз: керівник ставить завдання написати НПА, а підлеглі його виконують.
То це погано чи добре?
Скажімо так, це не зовсім ефективно. Поясню. Коли ставлять завдання підготувати той чи інший проєкт акта, установлюють зазвичай відповідні строки такої підготовки. Разом з тим практично кожен НПА містить декілька питань (кіл суспільних відносин, процесів, механізмів), які потрібно врегулювати. Аби обрати оптимальний шлях врегулювання, необхідно:
1) дослідити питання (здійснити Моніторинг), що включає: вивчення думки учасників або потенційних учасників суспільних відносин, які слід врегулювати; аналіз судової практики, міжнародного досвіду вирішення цього чи аналогічного питання; дослідження науково-дослідних матеріалів, статистичних даних тощо;
2) у результаті дослідження запропонувати один або декілька варіантів врегулювання порушеного питання.
Доволі часто описаний процес є тривалим, і якщо строки розроблення НПА поставлено стислі, то деякі з його елементів виконують формально або не виконують взагалі.
Іще одна обставина, яку зазвичай не беруть до уваги, це так звана «структурна проблема». Що я маю на увазі? Структурно робоча група з розроблення НПА нерідко складається з науковців, суддів, адвокатів, інших представників правничих професій, у яких, крім завдань, поставлених перед робочою групою, є своя, основна, робота. Природно, що часто факультативній роботі вони можуть приділяти недостатньо уваги.
У тих же осіб, для яких розробка НПА є основною роботою (депутати, помічники депутатів, працівники офісу Президента України, державні службовці відповідного Міністерства), нерідко ця робота є не єдиною, а накладається на виконання інших поточних завдань - відповіді на звернення, надання правових висновків на проєкти НПА, розробку інших НПА, роботу з виборцями тощо.
Усі ці фактори позначаються на якості кінцевого продукту - розробленого НПА.
Зрозуміло. А при плановому підході процесу розроблення НПА дотримуються повністю?
Так, у такому випадку дотриматись усієї процедури обрання оптимального шляху врегулювання поставленого питання простіше, але тут, знову ж таки, не зникає описана вище «структурна проблема».
Виникає також нове запитання: як, на підставі чого складають план законопроєктних робіт, план діяльності Уряду чи стратегію врегулювання якогось великого комплексу питань (реформа окремої галузі, наприклад)?
З описаного Вами процесу підготовки НПА - із попереднього дослідження (Моніторингу) питань, які потребують нормативно-правового врегулювання?
Так, ви маєте рацію, розробленню будь-якого плану нормативно-правової роботи має передувати Моніторинг, аби зрозуміти, що саме, чому і як потрібно врегулювати.
Ок, але що робити зі «структурною проблемою»?
Гарне запитання. Відповідь на нього надав Уряд, схваливши Стратегію реформування державного управління України на 2016 - 2020 роки.
Ідеологія Стратегії полягає у формуванні ефективної системи державного управління, що відповідає принципам публічного адміністрування Європейського Союзу, яка здатна виробляти й реалізовувати цілісну державну політику, спрямовану на суспільний сталий розвиток і адекватне реагування на внутрішні й зовнішні виклики. Основна мета Стратегії передбачає формування ефективної системи державного управління, що здатна виробляти й реалізувати цілісну державну політику.
Ефективна реалізація реформи державного управління, підвищення інституційної спроможності відповідних органів передбачає оновлення та посилення кадрового потенціалу державних органів, суттєве збільшення ефективності їх роботи з підготовки та реалізації ключових національних реформ.
З цією метою Уряд ухвалив рішення щодо запровадження посад фахівців із питань реформ (розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції запровадження посад фахівців з питань реформ» від 11 листопада 2016 року № 905-р).
Для досягнення поставленої мети в Секретаріаті Кабінету Міністрів України та міністерствах, які здійснюють підготовку та реалізацію ключових національних реформ, було створено нові структурні підрозділи - директорати та запроваджено посади фахівців з питань реформ.
Мета новостворених підрозділів - посилити спроможність міністерств до аналізу й оцінки ефективності політики та в перспективі - забезпечити перетворення міністерств на ефективні центри формування державної політики.
І що, «структурна проблема» зникла? Директорати запрацювали? Перетворили Міністерства на ефективні центри формування державної політики?
«Я вам не скажу за всю Одессу», але можу описати, який шлях до цього проходить Міністерство юстиції.
Будь ласка.
Як уже було зазначено, Положенням про Міністерство юстиції визначено, що Мін'юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної правової політики. З цією метою в структурі Міністерства було створено департаменти публічного та приватного права, а також департамент з питань правосуддя та національної безпеки (далі я їх називатиму законопроєктні департаменти).
Положеннями про ці структурні підрозділи передбачено, що вони здійснюють правову експертизу та розроблення НПА у відповідних сферах. Разом з тим окрім цих завдань на працівників законопроєктних департаментів було покладено й інші обов'язки - розгляд звернень громадян, надання правових висновків на проєкти законів, розробниками яких є народні депутати, тощо. Здійснення моніторингу впровадження та аналізу ефективності прийнятих нормативно-правових актів у сферах правового регулювання, за які відповідає Мін'юст, чи моніторингу для визначення напрямів формування правової політики держави серед посадових обов'язків працівників законопроєктних департаментів взагалі не фігурувало.
На виконання Концепції запровадження посад фахівців із питань реформ та для усунення цієї прогалини в структурі Мін'юсту у 2017 році було утворено чотири директорати - Директорат стратегічного планування та європейської інтеграції, до основних обов'язків якого віднесено стратегічне планування та координація роботи із забезпечення формування державної політики у сферах компетенції Міністерства, Директорат правової політики у сфері судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів, Директорат із прав людини, доступу до правосуддя та правової обізнаності та Директорат із питань адміністративної політики.
Проте лише один із директоратів - Директорат правової політики у сфері судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів - був уповноважений на здійснення моніторингу впровадження та аналізу ефективності прийнятих нормативно-правових актів у сферах правового регулювання банкрутства, виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб), судово-експертної діяльності, судоустрою та судочинства, кримінальної юстиції.
В інших сферах правового регулювання, за які відповідає Мін'юст, Моніторинг не передбачався.
Під час формування директоратів з'явилася й інша проблема - кадрова. Виявилось, що справжніх фахівців з питань реформ, які готові йти на державну службу (причому на гарну зарплату, оскільки фінансування реформи державної служби здійснювалось коштом міжнародної технічної допомоги, і посада фахівця з питань реформ передбачала вищу заробітну плату, ніж у їхніх колег - працівників законопроєктних департаментів), в Україні дуже мало. Через це Директорат із питань адміністративної політики не вдалось сформувати взагалі, а Директорат з прав людини, доступу до правосуддя та правової обізнаності у 2019 році було розформовано.
Згодом зрозумілою також стала й недостатня ефективність одночасного існування законопроєктного департаменту та директорату, оскільки їхні функції подібні.
Наприклад, до основних завдань Департаменту з питань правосуддя і національної безпеки було віднесено розроблення НПА у сфері судоустрою, судочинства та суміжних із правосуддям правових інститутів, що є складовою формування правової політики у цих сферах, а Директорат правової політики у сфері судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів був уповноважений на здійснення моніторингу в цих сферах і розроблення концепцій вирішення виявлених проблем.
То чому ж директорати не зробили замість законопроєктних департаментів або на їх основі?
Справа в тому, що, за задумом розробників реформи державного управління, на посади фахівців із питань реформ можна було потрапити лише за конкурсом. При цьому конкурс відрізнявся від того, який проводили на посади звичайних державних службовців. Переводити з посад державних службовців (працівників департаментів) на посади фахівців із питань реформ (працівників директоратів) поза конкурсом заборонено.
Разом з тим не кожен працівник департаменту: а) хотів проходити конкурс і працювати в директораті, б) пройшов би конкурс успішно.
Таким чином, чинна на той момент нормативна база, яка регулювала процес створення директоратів, не передбачала створення їх на основі департаментів Міністерств.
Запровадити директорати замість законопроєктних департаментів теж було неможливо, оскільки до моменту відбору й набору людей у нові директорати, початку їх повноцінної роботи у Міністерстві юстиції нікому було б виконувати роботу з розроблення НПА, проведення правової експертизи проєкту актів Кабміну, законопроєктів, розробниками яких є народні депутати, прийнятих законів, які подають на підпис Президенту України, що значно б погіршило нормативно-правове забезпечення держави, та й, власне кажучи, не відповідає законодавству.
Ба більше, саме собою перетворення законопроєктних департаментів на директорати нівелювало б саму реформу держуправління, оскільки директорат, по суті, став би департаментом, і «структурна проблема» б залишилась.
Тому на початку запровадження реформи єдино можливим шляхом було створення директоратів паралельно із законопроєктними департаментами з розділенням їхніх функцій. Що й було зроблено.
Наприклад, до повноважень Департаменту з питань правосуддя і національної безпеки було віднесено розроблення НПА у сфері судоустрою, судочинства та суміжних із правосуддям правових інститутів, а Директорат правової політики у сфері судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів був уповноважений на здійснення моніторингу в цих сферах і розроблення концепцій вирішення виявлених проблем.
При цьому передбачалось, що департамент виконуватиме всю поточну роботу (розроблення за дорученнями і на виконання відповідних планів проєктів нормативно-правових актів, проведення правової експертизи НПА, надання відповіді на звернення громадян і роз'яснень законодавства), а директорат зосередиться на проведенні якісного моніторингу й розробленні концепцій вирішення виявлених під час його здійснення проблем.
Такий підхід мав усунути описану вище «структурну проблему».
Усе виглядає логічно, у чому ж тоді проявилась недостатня ефективність одночасного існування законопроєктного департаменту й директорату?
У подібності їхніх функцій. На практиці виявилось, що здійснення моніторингу чинного законодавства, що включає виявлення й відбір справді суттєвих проблем і розроблення оптимальних пропозицій їх вирішення, без аналізу його етапів нормотворцями законопроєктного департаменту - практиками недостатньо ефективне. Без такого аналізу предмет моніторингу і його результати ризикують «відірватись від реальності».
Чи правильно я розумію, що усуненням цієї неефективності є об'єднання законопроєктного департаменту й директорату?
Так, абсолютно правильно.
Але ж ви зазначали, що чинне нормативно-правове регулювання не дає змоги це зробити! І що об'єднання директорату й департаменту не усуне «структурної проблеми»!
Вище я зазначав, що чинна на той момент нормативна база, яка регулювала процес створення директоратів, не передбачала створення їх на основі департаментів Міністерств.
Але описані мною проблеми, які виявились під час упровадження реформи держуправління, спонукали Уряд наприкінці 2019 року усунути цей недолік. Зокрема, постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 2019 року № 1034 було внесено зміни до постанови Уряду від 12.03.2005 № 179 «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій», які передбачали, що до складу директорату входять експертні групи, які складаються з державних експертів (фахівців із питань реформ), та в разі потреби - головні управління, до складу яких входять провідні й головні спеціалісти (звичайні держслужбовці департаменту).
Таким чином, поєднання практичного досвіду нормотворців законопроєктного департаменту і теоретичних знань фахівців із питань реформ директорату в одному структурному підрозділі Міністерства стало можливим. При цьому «структурної проблеми» в разі створення такого підрозділу можна було уникнути, чітко розмежувавши функції головних управлінь, до складу яких можуть перейти нормотворці законопроєктного департаменту, та експертних груп, до яких можуть перейти експерти директорату.
Так, і саме цим шляхом пішов Мін'юст, створюючи Директорат правосуддя та кримінальної юстиції?
Так, і це чітко видно зі структури Директорату та завдань його структурних підрозділів, що міститься на сайті Міністерства юстиції.
Добре, зі створенням ідеального підрозділу з розроблення НПА в теорії начебто розібрались.
Директорат правосуддя та кримінальної юстиції працює вже майже рік. Чи перетворилось завдяки цьому Міністерство юстиції на ефективний центр формування державної правої політики у сферах, за які відповідає директорат?
Перетворюється. Але цикл ще не завершений.
Який цикл?
Ефективний центр формування державної правової політики в моєму розумінні має працювати як система, що складається з елементів (етапів), які циклічно повторюються. До таких елементів (етапів) належать:
1. Аналіз стану справ у сфері правового регулювання, що здійснюється шляхом проведення моніторингу, який включає:
а) збір інформації про стан правового регулювання;
б) виокремлення найважливіших проблем;
в) обговорення цих проблем і шляхів їх вирішення в експертному середовищі;
г) проведення опитування щодо варіантів вирішення проблем;
д) узагальнення отриманої інформації та її аналіз з урахуванням: практики застосування нормативно-правових актів у сферах правового регулювання; науково-дослідних матеріалів; стану нормативного врегулювання; міжнародного досвіду; статистичних даних;
е) підготовку пропозицій і концепцій законів та інших нормативно-правових актів.
2. Формування на основі пропозицій за результатами проведеного моніторингу плану роботи Мін'юсту і надання пропозицій до плану законопроєктних робіт Верховної Ради України.
3. Виконання плану роботи Мін'юсту на відповідний рік.
Зрозуміло, і на якому етапі циклу ви зараз перебуваєте?
Зараз ми якраз завершили перший етап.
Можете розповісти докладніше, як це відбувалось, що було зроблено і що в результаті вийшло?
Так, звісно. Після створення Директорату правосуддя та кримінальної юстиції 24 лютого 2020 року наказом Міністерства юстиції України № 666/5 було затверджено Порядок моніторингу впровадження та аналізу ефективності прийнятих нормативно-правових актів у сферах правового регулювання банкрутства, виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб), судово-експертної діяльності, судоустрою та судочинства, кримінальної юстиції, адвокатури та адвокатської діяльності, безоплатної правової допомоги (далі - сфери правового регулювання), який визначає строки й описує етапи здійснення Моніторингу. Із Порядком моніторингу можна ознайомитись на сайті Мін'юсту (https://minjust.gov.ua/files/general/2021/01/19/20210119145117-81.pdf).
Як уже було зазначено, Моніторинг включає низку етапів. Коротко опишу, що було зроблено на кожному з них:
а) збір інформації про стан правового регулювання. Ми надіслали 113 запитів до центральних органів виконавчої влади, Верховного Суду, апарату Верховної Ради України, науково-дослідних установ, органів судової влади та суддівського врядування, професійних, громадських та міжнародних організацій тощо з проханням надати пропозиції щодо наявних недоліків у сферах правового регулювання. У відповідь ми отримали інформацію та пропозиції на 1080 аркушах;
б) виокремлення найважливіших проблем. Опрацювавши отриману інформацію, ми виокремили близько 50 проблем у сферах правового регулювання;
в) обговорення цих проблем і шляхів їх вирішення в експертному середовищі. На цьому етапі ми провели 18 онлайн-обговорень, у яких взяли участь 1880 осіб, а саме представники органів державної влади, міжнародних партнерів та громадських організацій, народні депутати, судді, прокурори, адвокати, медіатори, судові експерти, арбітражні керуючі, приватні та державні виконавці, вчені-правознавці;
г) проведення опитування щодо варіантів вирішення проблем. Ми розробили в електронній формі 373 анкети-опитувальники, які розіслали заінтересованим особам, та отримали від них понад 5500 відповідей;
д) узагальнення отриманої інформації та її аналіз з урахуванням: практики застосування нормативно-правових актів у сферах правового регулювання; науково-дослідних матеріалів; стану нормативного врегулювання; міжнародного досвіду, статистичних даних;
е) підготовка пропозицій і концепцій законів та інших нормативно-правових актів. У результаті узагальнення отриманої інформації ми підготували звіт, у якому докладно описали кожну виявлену проблему, показавши стан її нормативно-правового регулювання, судову практику, практику Європейського суду з прав людини, науково-дослідні матеріали, присвячені питанням її вирішення, описали міжнародний досвід її розв'язання там, де вони мали місце, та запропонували варіанти і шляхи їх вирішення.
Вражає. Який обсяг звіту вийшов і як можна з ним ознайомитись?
Звіт вийшов на 541 сторінку. Його розміщено на сайті Мін'юсту в рубриці «Структура» / «Центральний апарат Міністерства» / «Структурні підрозділи Міністерства» / «Директорат правосуддя та кримінальної юстиції» / «Моніторинг впровадження та аналіз ефективності НПА» (посилання на Моніторинговий звіт - https://minjust.gov.ua/files/general/2021/01/19/20210119145116-22.pdf - ред.). Також ми плануємо в лютому провести його масштабну презентацію й обговорення у професійному середовищі.
До речі, користуючись нагодою, запрошуємо всіх на презентацію! Більш докладну інформацію про місце й час буде розміщено на сайті Міністерства ближче до події.
Дякую. Спробуймо все ж таки дістатись до розкриття теми нашої розмови. Я так розумію, що після затвердження Моніторингового звіту, формування на основі пропозицій за результатами проведеного моніторингу плану роботи Мін'юсту, його виконання, моніторингу його виконання тощо Міністерство юстиції стане ефективним центром формування державної правої політики?
У сферах, за які відповідає Директорат правосуддя та кримінальної юстиції, - так. Для того ж, аби Мін'юст став загальнонаціональним центром формування державної правової політики, потрібно, по-перше, реорганізувати його структуру таким чином, щоб забезпечити інституційну можливість формування правової політики держави і в інших сферах правового регулювання (для цього достатньо в структурі законопроєктних департаментів створити підрозділи, аналогічні за своїм функціоналом експертним групам Директорату), і, по-друге, щоб інші органи державної влади та професійне середовище зрозуміли, усвідомили і повною мірою сприяли реалізації пункту 1 Положення про Міністерство юстиції України, відповідно до якого Мін'юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної правової політики.
А хіба з другим пунктом є проблеми?
Так, ми про них зазначали на початку розмови. Плановим і позаплановим підставам розроблення НПА не завжди передує системний і ґрунтовний моніторинг, що позначається на якості НПА.
Сподіваюсь, що після створення й ефективного запровадження в Мін'юсті описаної вище інституційної можливості формування державної правової політики броунівський рух у сфері нормативно-правового регулювання потроху стихне і Міністерство юстиції стане ефективним центром формування державної правової політики. Наголос на словах «ефективним» і «центром».
Бесіду вела: Олександра Кознова, головна редакторка порталу ЛІГА:ЗАКОН Бізнес
