Здійснення оборонних закупівель в Україні. Корупційні ризики та шляхи їх мінімізації очима НАЗК

Ефективне та прозоре здійснення оборонних закупівель із дотриманням заходів захисту національних інтересів, запобігання корупції у сфері оборонних закупівель, розвиток добросовісної конкуренції та прозоре планування, а також реалізація і контроль за здійсненням оборонних закупівель - все це є безумовною необхідністю та метою України в період повномасштабної збройної агресії Російської Федерації проти України. 

Виконання Міноборони функцій з реалізації політики закупівель, недостатня прозорість та обмеженість конкуренції під час здійснення оборонних закупівель створюють значні ризики для ефективного управління ресурсами. 

Саме з метою надання рекомендацій для мінімізації корупційних ризиків і вдосконалення процесу здійснення централізованих тилових закупівель на основі кращих практик та стандартів НАТО, Національне агентство з питань запоігання корупції (надалі - НАЗК або Національне агентство) презентувало дослідження “Корупційні ризики під час здійснення централізованих тилових закупівель для ЗСУ” (надалі - Дослідження). 

Як зазначають в НАЗК, метою дослідження було об'єднати зусилля стейкхолдерів для вдосконалення системи оборонних закупівель та сприяння імплементації рекомендацій, наданих за результатами Стратегічного огляду системи оборонних закупівель України. Огляд було проведено в межах Комплексного пакету допомоги НАТО для України (КПД) для наближення до стандартів країн-членів НАТО. 

Ідентифікація ключових проблем, охоплених дослідженням НАЗК    

Відповідне дослідження здійснювалося за період з 24 лютого 2022 року до жовтня 2024 року та мало на меті ідентифікацію вразливих місць у системі оборонних закупівель, виявлення надмірної дискреції без чітких критеріїв, “сірих зон” під час прийняття рішень та викликів, які постають перед системою, що не дають змоги їй розвиватись та бути гнучкою. 

Окрім того, в НАЗК також наголосили на тому, що Національне агентство активно співпрацювало з експертами Центру з питань доброчесності в секторі оборони при Міністерстві оборони Норвегії і НАТО, та врахувало їхні рекомендації, розроблені в рамках Стратегічного огляду системи оборонних закупівель України, які є частиною Комплексного пакета допомоги НАТО.  

Відтак,  під час дослідження в НАЗК виявлено 11 наступних ключових проблем (корупційних ризиків) в системі оборонних закупівель в Україні: 

1. Несистематичні та неузгоджені зміни правового регулювання у  

сфері оборонних закупівель.  

2. Дублювання функцій (відсутність узгодженості) між міністерствами, що формують політику у сфері оборонних закупівель. 

3. Тривале поєднання в структурі Міноборони функцій формування та реалізації політики в частині, що стосується закупівель. 

4. Неналежне планування переліку потреб та обсягів оборонних закупівель і відсутність налагодженого механізму взаємодії органів на етапі планування. 

5. Відсутність єдиного підходу до визначення орієнтованої та очікуваної вартості товарів оборонного призначення, зокрема, під час здійснення закупівлі продуктів харчування. 

6. Відсутність належної перевірки контрагентів під час здійснення оборонних закупівель.  

7. Нездійснення протягом тривалого часу актуалізації технічних специфікацій до предметів постачання та непрозорий порядок отримання акта про відповідність (невідповідність) зразка одиниці товару вимогам нормативно-технічної документації Міноборони. 

8. Нечіткість умов перерахування попередньої оплати у розмірі до 100% вартості товарів, робіт, послуг. 

9. Використання підстави “нагальності потреби” з метою застосування неконкурентних процедур оборонних закупівель. 

10. Необґрунтована зміна істотних умов договору. 

11. Відсутність достатнього механізму для здійснення належного контролю за виконанням умов договору 

Щодо мінімізації ідентифікованих корупційних ризиків  

За результатами проведеного дослідження до кожного ідентифікованого корупційного ризику Національним агентством надано рекомендації з метою їх мінімізації. Серед яких, окрім іншого, можна виділити наступні: 

• посилення координації та взаємодії між зацікавленими сторонами під час розробки нормативно-правових актів у сфері оборонних закупівель; 

• дерегуляція та спрощення процедур з метою підвищення їх конкурентності, прозорості та залучення ширшого кола виробників до закупівельного процесу; 

• визначення чіткого розподілу ролей усіх учасників, залучених до ключових етапів організації та здійснення оборонних закупівель;  

• розробка та затвердження примірної методики щодо проведення цінового моніторингу та визначення орієнтовної та очікуваної вартості товару/послуги під час здійснення централізованих тилових закупівель; 

• розглянути можливість розробки IT-системи визначення ризик-індикаторів та моніторингу оборонних закупівель з метою запровадження системного моніторингу оборонних закупівель;  

• розглянути можливість розширення та запровадження санкцій щодо недобросовісних постачальників, а також розробити та затвердити механізм та критерії внесення контрагентів до “чорних списків” у сфері оборонних закупівель тощо.   

Проте важливим завданням залишається удосконалення системи оборонних закупівель України та вирішення корупційних системних проблем. 

Враховуючи дані виклики, пріоритетною тезою, визначеною вищевказаним дослідженням НАЗК залишається необхідність: 

• Посилення координації між Міноборони, Мінекономіки та Мінстратегпромом під час формування політики у сфері оборонних закупівель; 

• Реформування законодавчої бази, удосконалення процедур для підвищення конкурентності та залучення ширшого кола виробників; 

• Створення незалежних механізмів нагляду за оборонними закупівлями, зокрема, шляхом використання IT-систем, для підвищення прозорості та мінімізації корупційних ризиків; 

• Впровадження рекомендацій НАТО з метою підвищення якості здійснення оборонних закупівель та зміцнення довіри міжнародних партнерів; 

• Посилення відповідальності посадовців шляхом обмеження дискреційних повноважень і забезпечення належного контролю за виконанням договорів. 

Окрім того, за результатами роботи національних експертів спільно з експертами НАТО було розроблено три Політичні рекомендації високого рівня щодо стратегічних змін у системі оборонних закупівель України, таких як: 

1. Централізація оборонних закупівель на базі двох новостворених державних закупівельних підприємства при Міноборони - ДП “АОЗ” та ДП “ДОТ” шляхом їх підсилення у воєнний час. Подальші зміни щодо централізації закупівель не слід запроваджувати під час війни, щоб уникнути порушень в роботі та зберегти підтримку громадськості. Після скасування воєнного стану слід внести зміни до інституційної бази таким чином, щоб лише одна державна установа була уповноважена здійснювати оборонні закупівлі, включно з функцією імпорту, для всього сектору оборони та безпеки України. З метою підвищення ефективності процесу закупівель, а також вдосконалення та уточнення розподілу обов'язків між усіма зацікавленими сторонами підприємства будуть поступово трансформовані в Національне агентство з матеріального забезпечення /підтримки (National Material / Support Agency); 

2. Необхідність розробки інтегрованої рамки оборонного планування, яка узгоджує середньо- та довгострокові зусилля з планування з урахуванням складності та інтегральності виробничих процесів, логістичних аспектів та юридичних аспектів життєвого циклу озброєння та систем. Ця рамка повинна охоплювати національні стратегічні цілі, сумісність обладнання, структуру сил, оперативні вимоги, стратегічні проекти та програми, а також управління бюджетом для сприяння комплексному плануванню національної безпеки в усіх сферах оборонного планування та управління всім життєвим циклом; 

3. Розробка оборонно-промислової стратегії, яка забезпечить прозорість майбутніх оборонних потреб, а також визначить і вдосконалить промисловий потенціал (включно з робочою силою), законодавчу та нормативно-правову базу, необхідну для реалізації бачення України як конкурентоспроможного та інноваційного промислового партнера. Українська промисловість буде інтегрована в євроатлантичну промислову базу, визнана в усьому світі як партнер оборонної промисловості світового рівня для забезпечення майбутніх потреб національної безпеки та потенційного експортного ринку. 

Разом з тим була надана 21 узагальнена рекомендація робочих груп, створених для проведення Стратегічного огляду системи оборонних закупівель України, які є доповненням до високорівневих Політичних рекомендацій.  

Підсумовуючи вищевикладене, варто зазначити про те, що презентоване НАЗК дослідження досить змістовно підсвічує наявні проблеми та значні корупційні ризики в системі оборонних закупівель в Україні, що є неприйнятним явищем в умовах триваючої військової агресії проти нашої держави. 

Відтак, як вірно зауважили в НАЗК, пріоритетними мають стати напрями зміни підходів до всієї системи оборонних закупівель, починаючи від повернення не тільки звітування, але і конкурентних процедур здійснення оборонних закупівель, адаптованих до умов воєнного стану, та закінчуючи підвищенням ефективності державного управління, зокрема, шляхом завершення розмежування функцій формування політики та реалізації політики у сфері закупівель. 

Виконання відповідних змін може стати ключовим фактором для успішної інтеграції України до євроатлантичного простору, а поєднання прозорості, незалежного нагляду, правових механізмів та внутрішнього контролю сприятиме зміцненню доброчесності закупівельних процесів, мінімізує корупційні ризики та сприятиме підвищенню підзвітності.