“Надмогутність” Генерального прокурора: як один закон може зруйнувати антикорупційну вертикаль і європейське майбутнє України

Усвідомлюючи, що топкорупція є небезпечним “вірусом”, здатним знищувати державу зсередини, після 2014 року держава створила спеціальні антикорупційні інституції: НАБУ, САП та ВАКС. Україна запровадила побудову цих інституцій, зокрема, тому, що інші правоохоронні органи та органи правосуддя протягом довгого часу були нездатні діяти незалежно щодо топкорупціонерів та доводити справи до логічного завершення.  

Однак у той час, коли країна бореться із зовнішнім ворогом, її внутрішні антикорупційні механізми були зведені нанівець ухваленим Верховною Радою України та підписаним Президентом України законом № 12414. Не дивно, що реакція міжнародних партнерів, від яких залежить економічне та військове виживання України, була миттєвою та жорсткою. 

Ключові важелі впливу в руках Генерального прокурора 

Щоб зрозуміти справжній масштаб ухвалених змін, потрібно розглядати цей закон як єдину систему, де кожна норма є частиною складної конструкції, що надає одній посадовій особі, Генеральному прокурору, безпрецедентні важелі впливу на розслідування топкорупції. 

Як забрати будь-яку справу в НАБУ 

Уявімо ситуацію: детективи НАБУ кілька місяців ведуть складну справу щодо корупційної схеми в одному з міністерств. Зібрано докази, проведено негласні слідчі розшукові дії, розслідування наближається до вручення підозр. Аж раптом, їхню справу визнають “неефективною” і передають до іншого правоохоронного органу, де вона з високою ймовірністю просто “загубиться”. 

Нова редакція закону надає Генеральному прокурору або його заступнику право доручити розслідування кримінальних правопорушень, підслідних НАБУ, іншому органу досудового розслідування. Підстава для цього вкрай розмита: неефективне досудове розслідування або за наявності об'єктивних обставин, що унеможливлюють його здійснення в умовах воєнного стану. 

Але що таке неефективне розслідування? Це два місяці розслідування чи два роки? Десять допитів чи сто? Відсутність підозрюваного чи просто відсутність результату, який влаштовує певних осіб? Ця оціночна категорія створює ідеальний інструмент для ручного втручання. Будь-яка незручна для влади справа може бути миттєво вилучена у НАБУ під приводом її “неефективності”, що повністю нівелює гарантії незалежності розслідування. 

Як зазначає Микола Хавронюк, член правління Центру політико-правових реформ, професор Національного університету “Києво-Могилянська академія”:  

Генеральний прокурор може на власний розсуд визнавати будь-яке провадження НАБУ неефективним, вилучити його і передати іншому органу досудового розслідування. На думку експерта, це ще один вже апробований і надійний спосіб “розвалити провадження”. 

Вирішення спорів про підслідність 

На практиці нерідко виникають конфлікти між правоохоронними органами щодо того, хто саме має розслідувати той чи інший злочин. Тепер усе значно простіше. 

Закон встановлює, що спір про підслідність у кримінальному провадженні, яке може належати до компетенції НАБУ, вирішує особисто Генеральний прокурор або особа, яка виконує його обов'язки. 

Таким чином руйнується фундаментальний принцип інституційної відокремленості НАБУ. Якщо раніше Бюро могло відстоювати свою позицію у змагальному процесі, то тепер достатньо одного рішення “згори”, для того щоб провадження, яке потенційно може викрити топкорупціонера, навіть не потрапило до детективів. Генеральний прокурор стає одночасно і гравцем на полі, і фінальним суддею. 

Контроль над “токсичними” підозрами 

Нові законодавчі інструменти дозволяють контролювати не лише справи, а й тих, хто їх розслідує. Уявіть шахову партію, де один із гравців може в будь-який момент оголосити “шах” фігурам суперника, паралізуючи його дії. Саме такий механізм закладено у змінах до Кримінального процесуального кодексу. 

Відтепер повідомити про підозру цілій низці топпосадовців: від народного депутата і міністра до директора НАБУ, його заступників та прокурорів САП, може виключно Генеральний прокурор або особа, яка виконує його обов'язки.  

Це створює прямий і очевидний конфлікт інтересів. Що станеться, якщо НАБУ розслідуватиме справу проти впливової особи з оточення керівництва самої Генпрокуратури?  А що, якщо у цей самий час Офіс Генпрокурора може ініціювати  провадження проти керівництва НАБУ? 

Це може створити ситуацію створює ситуацію постійного протистояння між цими органами. Можливість відкрити справу проти керівника незалежного антикорупційного органу стає потужним важелем тиску, здатним “охолодити” запал будь-якого “незручного” Офісу Генпрокурора розслідування. 

VIP-вікно для фігурантів 

Навіть якщо резонансна справа дивом пройде всі попередні перепони і фігурант отримає підозру, закон надає йому останній “шлях до порятунку”. Для широкого кола осіб, від експрезидента та міністрів до суддів, депутатів та керівників держпідприємств, з'являється унікальна можливість: учасники кримінального провадження можуть звернутися з клопотанням про його закриття безпосередньо до Генерального прокурора. 

Це створює ситуацію, за якої можна вирішити долю справи в обхід прокурора САП, який вів її від самого початку. Рішення Генерального прокурора за результатами розгляду такого клопотання є фактично остаточним. Він або закриває провадження, або відмовляє у цьому. Таким чином, централізується не лише контроль над початком та ходом розслідування, але й над його фіналом, що ставить під сумнів саму суть невідворотності покарання за топкорупцію. 

Що таке незалежність НАБУ та САП і чому це важливо 

Щоб зрозуміти глибину суспільного та міжнародного занепокоєння, потрібно відповісти на ключове питання: чому незалежність антикорупційних органів є настільки принциповою? На перший погляд, ідея посилення контролю з боку вищого наглядового органу, яким є прокуратура, виглядає логічною. Проте ця логіка руйнується, коли ми згадуємо, в яких умовах і для чого створювалася антикорупційна вертикаль України. 

Архітектура, народжена Революцією Гідності 

Потрібно повернутися у 2014 рік. Головною проблемою боротьби з корупцією в Україні була не відсутність законів, а тотальне зрощення правоохоронної системи з політичними елітами. Будь-яка спроба розслідувати дії високопосадовця впиралася у стіну кругової поруки. Справи “розсипалися” на етапі слідства, гальмувалися в прокуратурі або роками “припадали пилом” у судах. Телефонний дзвінок з високого кабінету важив більше, ніж будь-який том доказів. 

Створення НАБУ, САП, а згодом і ВАКС було не реформою, а радше інституційною революцією. Ідея полягала в тому, щоб збудувати вертикаль, яка буде ізольованою від решти системи, і яка мала б усе необхідне для повного циклу роботи: детективів (НАБУ), процесуальних керівників (САП) і спеціалізований суд (ВАКС). Ця конструкція проєктувалася так, щоб бути максимально герметичною та стійкою до зовнішнього тиску, чи то політичного, чи то з боку інших правоохоронних органів. 

Це не було просто внутрішньою ініціативою. Створення такої незалежної архітектури було жорсткою вимогою українського суспільства, яке втомилося від безкарності еліт, та ключовою умовою наших міжнародних партнерів - ЄС, МВФ та США, оскільки без реально незалежного антикорупційного органу будь-яка фінансова допомога може просто розчинитися у корупційних схемах. 

Незалежність прокурора САП як запобіжник 

У триумвіраті НАБУ-САП-ВАКС завжди існувала одна вразливість - точка дотику зі старою системою через Офіс Генерального прокурора, адже Спеціалізована антикорупційна прокуратура є його структурним підрозділом. Саме тому ключовим запобіжником мала стати процесуальна незалежність прокурора САП. 

Це означало, що, хоч адміністративно керівник САП і є заступником Генпрокурора, у своїх справах він та його підлеглі прокурори були абсолютно самостійними. Вони могли ухвалювати всі ключові рішення: від оголошення підозри до закриття справи чи передачі її до суду, без необхідності отримувати погодження. Саме ця деталь була однією з ключових усієї системи. 

Новий закон створює обхідні шляхи. Він не забирає у прокурора САП його  повноважень, але надає Генеральному прокурору можливість забрати справу через “неефективність”, визначити підслідність або стати останньою інстанцією у питанні закриття провадження. Таким чином, незалежність прокурора САП зберігається лише на папері. 

Микола Хавронюк підтверджує, що внаслідок такого перерозподілу повноважень центр боротьби зміщується з САП в Офіс Генерального прокурора.  

Це відбувається тому, що керівник САП втрачає статус керівника органу прокуратури для прокурорів САП і більше не здійснюватиме ключові повноваження у провадженнях НАБУ, передбачені КПК. Відповідно, на постановах щодо визначення прокурора-процесуального керівника у конкретному кримінальному провадженні, щодо створення групи прокурорів та визначення її старшого прокурора будуть стояти підписи Генерального прокурора, що, за словами експерта, з самого початку визначає напрямок розслідування. 

Контраст між фігурами керівника САП та Генпрокурора стає ще більш разючим. Якщо незалежність керівника САП гарантована жорстким конкурсом, то, як нагадує експерт, Генеральний прокурор є політичним призначенцем Президента України та парламенту без будь-якого конкурсу. 

Наслідки для бізнесу, суспільства та України на шляху до ЄС 

Боротьба з топкорупцією - це не абстрактне змагання за справедливість. Це фундаментальна умова для здорової економіки та безпечних інвестицій. Кожен великий інвестор, перш ніж вкласти гроші в країну, оцінює не лише потенційний прибуток, а й ризики. 

Що бачить іноземний чи український підприємець, дивлячись на ослаблення НАБУ і САП? Він бачить, що в Україні корупційний топпосадовець знову можна стати “недоторканним”. Що чиновник, який вимагатиме хабар за дозвіл на будівництво, або рейдер, який спробує захопити його бізнес, маючи політичний “дах”, зможе уникнути відповідальності. У такому випадку хто захистить права інвестора в суді чи право власності на його активи? 

На практиці це означає кілька речей. По-перше, зростання ризиків для міжнародних компаній. Україна ризикує перетворитися на “червону зону” для великого бізнесу. По-друге, це відлякує стратегічних інвесторів. Тих, хто готовий вкладати мільярди у відбудову країни на довгі роки. Вони підуть туди, де правила гри є чесними, прогнозованими та однаковими для всіх. А в Україну, як і раніше, заходитиме переважно спекулятивний капітал, готовий до гри без правил. 

Як пояснює Микола Хавронюк, це не просто питання інвестиційного клімату. В умовах війни невиконання антикорупційних зобов'язань ставить під сумнів розмір фінансової підтримки України від іноземних партнерів. А це, у свою чергу, прямо відбиватиметься і на зарплатах працівників бюджетної сфери, і на купівельній спроможності населення і, відповідно, на прибутках підприємців. 

На цьому наголошують і в Організації економічного співробітництва та розвитку, де прямо відзначили, що новий закон негативно вплине на оборонні інвестиції в Україну та фінансування її відновлення.  

Голова Антикорупційного відділу ОЕСР Джулія Фромгольц додала, що якщо проблема не буде вирішена, це не лише поставить під загрозу перспективи приєднання України до Конвенції ОЕСР про боротьбу з хабарництвом, а й “підірве довіру міжнародних партнерів”. 

Зв'язані руки та знецінена робота 

Найбільш руйнівним наслідком нового закону стане зневіра і просідання етичних стандартів детективів та прокурорів. Коли слідчий розуміє, що його титанічна робота зі збору доказів у складній справі може бути будь-якої миті перекреслена одним рішенням “згори”, він починає діяти інакше. 

Навіщо ризикувати, відкриваючи провадження проти впливового політика, якщо його все одно можуть забрати і натомість “покарати” тебе самого? Навіщо витрачати місяці на розплутування складної схеми, якщо фігурант зможе “вирішити питання” в найвищому кабінеті, а до тебе потім прийдуть із обшуком? 

Микола Хавронюк погоджується, що новий закон не стимулює детективів НАБУ і прокурорів САП до максимально ефективного розслідування, зважаючи на ризики вилучення провадження, неможливості укласти угоду зі слідством чи не продовження строків розслідування. 

На шляху до Євросоюзу: червона лінія, яку перетнули 

У той час, коли Україна платить найвищу ціну за своє європейське майбутнє, удари по антикорупційній інфраструктурі виглядають як постріл у власну ногу на марафонській дистанції. Питання боротьби з корупцією є центральним у переговорному процесі про вступ до ЄС. Це не одна з багатьох вимог, а чи не найголовніша фундаментальна умова. 

Саме тому реакція європейських посадовців була миттєвою та недвозначною. Як підкреслила Єврокомісар з питань розширення Марта Кос, демонтаж ключових гарантій, які захищають незалежність НАБУ, є серйозним кроком назад, адже верховенство права знаходиться “в самому центрі” переговорів про вступ до ЄС. 

Ухвалені зміни йдуть у прямий розріз із рекомендаціями Європейської комісії, звітів GRECO, вимог послів G7 та інших міжнародних організацій. Усі вони, як і українське суспільство роками наполягали на одному: незалежність НАБУ і САП потрібно посилювати, а будь-який політичний вплив усувати. 

Наслідки цього можуть бути вкрай болючими. По-перше, це дає потужний козир у руки скептикам розширення ЄС, які зможуть заявляти, що Україна не готова до членства, оскільки не виконує базових вимог у сфері верховенства права. Як влучно зауважив Міністр закордонних справ Нідерландів Каспар Вельдкамп: забезпечення незалежності цих інститутів і подальший прогрес у сфері верховенства права залишаються ключовими факторами для процесу вступу України до ЄС. По-друге, це ставить під загрозу допомогу від ЄС та кредити від МВФ, де боротьба з корупцією є ключовою умовою.  

Партнери хочуть бути впевненими, що гроші, які вони виділяють на підтримку та відбудову, не будуть розкрадені. Ослаблення органів, які мають цьому запобігати, є найгіршим сигналом, який тільки можна надіслати. Таким чином, ціна цього закону вимірюється не лише репутацією, а й цілком реальними мільярдами євро, необхідними для виживання держави. 

На думку Миколи Хавронюка, фактичне руйнування незалежності антикорупційних органів демонструє, що заради інтересів вузького кола осіб влада може безсоромно відмовитися від своїх передвиборчих та інших обіцянок щодо нещадної боротьби з корупцією, не зважаючи ні на міжнародні зобов'язання, ні на інші закони. А це, в свою чергу, означає, що влада може так само різко і легко змінювати свою політику (правила гри) в будь-якій іншій сфері, створюючи, на додачу до зовнішньої нестабільності (війни), нестабільність внутрішню. Питання, чи Україна готова боротись із ще одним ворогом, залишається відкритим.